指定单一平台发放消费券，是否涉嫌行政垄断？

2020年4月20日晚8点，杭州发放第五轮电子消费券。本轮发放的消费券共有150万个卡包，每个卡包总价值50元，内含5张“满40减10”的通用消费券，即消费满40元，政府补贴10元。照此计算，新一轮电子消费券发放，杭州市政府将提供7500万元的财政补贴。

消费券作为促进服务业数字化升级的新方式，能推动多种业态消费需求分阶段释放，有效推动市场回暖，提振消费信心。根据杭州市政府官网信息，该市自2020年3月27日至5月31日期间，将为全体在杭人员发放总额16.8亿元的消费券。

按照杭州市公布的消费券发放方案，支付宝是唯一的消费券发放平台。多位法律人士认为，使用行政权力指定经营者可能涉嫌行政垄断，应避免内定单一派发平台，且应当依法通过公开招投标程序选定消费券派发平台。

支付宝成为消费券发放单一平台？

杭州这项被称为政府“最大红包”的举措于3月26日宣布。具体来看，杭州市政府发放额度为5亿元，其中1500万元用于困难群众的消费补助，剩余4.85亿元用于电子消费券发放；同时，商家匹配优惠额度11.8亿元左右，预计消费券实际总额将达16.8亿元。

按照要求，领取消费券的消费者需定位在杭州，并通过支付宝首页专区入口或在支付宝搜索“杭州”，进入“杭州消费券”页面申领。同时，活动仅支持支付宝客户端10.1.62及以上版本，这意味着，消费者必须安装或升级到最新版本的支付宝APP，才有可能享受这一轮的财政补贴。

按照支付宝页面的相关规则，电子消费券的使用期限为7天，每人每周限领一次。

第一期杭州电子消费券（Ⅰ）共200万份，于3月27日和4月1日分两批发放，每个卡包总价值50元（内含5张10元通用消费券），消费满40元政府补贴10元。消费者申领成功后，可在杭州线下商户使用支付宝付款时，在商家所有优惠让利的基础上，直接抵扣现金使用。

在首期发放中，符合消费券使用条件的商家（场所）为在杭州行政区划内的实体商家，且无需经过报名程序，覆盖杭州餐饮、购物等领域的600万线下商户。

第二期杭州电子消费券（Ⅱ）在4月3日-5月31日发放，共150万份，每份100元，总计1.5亿元。与第一期相比，第二期电子消费券的前两批额度翻倍：每份含3张券，分别是1张满300元抵扣45元、满200元抵扣35元、满100元抵扣20元的券，同样通过支付宝直接抵扣现金使用。

第二期参与商家需经报名程序，并满足纳税（注册）在杭州、有线下实体店的商家（企业和个体工商户）的条件；符合条件的餐饮企业和购物商家（场所）申请参加活动时，还需承诺纳税地在杭州、保证商品质量、无虚假宣传和变相加价行为、制定优惠让利方案等，违约将被列入不诚信名单，退回政府补贴。

指定发放平台是否涉嫌行政垄断？

国家统计局国民经济综合统计司司长、新闻发言人毛盛勇4月17日在国新办就2020年一季度国民经济运行情况举行的新闻发布会上表示，从浙江、江苏等地来看，推出消费券政策以后，对扩大当地居民消费、促进市场活跃还是起到了比较好的作用。

杭州市商务局的数据显示，截至4月14日16点，杭州消费券已兑付政府补贴3.03亿元，带动消费32.50亿元。消费券发放后，杭州市区内30家大型商场（综合体）的营业总额从日均4000万元上升到了6000万元，恢复到去年同期的85%左右。

但值得注意的是，杭州发放的消费券只能通过支付宝领取并消费，且根据公开信息，并没有通过招投标程序。根据现行《反垄断法》第三十二条之规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。即不得滥用行政权力指定经营者。

北京安博律师事务所副主任何秀茂告诉《财经》E法，如杭州本次发放的总额16.8亿元的消费券，相关部门确实在未经公开招投标程序的情况下，直接指定消费者通过支付宝这唯一的平台获取消费券，或者指定参与消费券减免促销活动的企业必须与支付宝等相关企业开展合作，则该行为将可能涉嫌滥用行政权力指定经营者之行政垄断行为。

何秀茂表示，政府发放消费券，本身是一件好事，但是为避免涉嫌行政垄断，应避免内定单一派发平台，且应当依法通过公开招投标程序选定消费券派发平台。

中国人民大学法理学博士李展硕也告诉《财经》E法，地方政府作为行政机关，可以选择与多家平台共同合作；如果与单一平台合作是想达到资源配置效率最大化的目的，可以选择按照合理程序公开招投标，在市场机制下以充分竞争的方式作出最优化选择。

“首先，市场上存在和支付宝提供同质商品、服务，且具有相当竞争力的企业；其次，从消费者的利益而言，不限定特定平台会是更有利的选择；再者，在当前的市场环境下，企业与政府合作的意愿也非常强烈，竞争可以更加充分。”李展硕说，

有互联网观察人士也指出，单一平台链接的商户也是有限的，多平台更有利于消费券辐射到更多商户，更大范围地刺激消费，提振经济。

“行政垄断”是中国特有的法律概念，是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，限制竞争的行为。根据《反垄断法》规定，行政垄断行为主要包括滥用行政权力指定经营者、妨碍商品在地区之间的自由流通、排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动、排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构的、强制经营者从事反垄断法规定的垄断行为、制定含有排除或限制竞争内容的规定等共计6类行为。

何秀茂表示，根据现行《反垄断法》相关规定，对涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构，即国家市场监管总局或省级市场监管部门应当为举报人保密。据此，其他竞争平台如果认为自己的利益因为行政垄断而受损，则可以向反垄断执法机构依法举报，这是最主要的救济方式。

另外值得注意的是，另有一些地方政府也选择了和单一平台进行合作，而这个合作平台并非地方性企业，比如广西、南京在发放消费券时，也指定了支付宝这一个发放平台。从结果来看，此举对其他支付方式和相关平台、商家构成了限制，事实上对消费者的消费行为也构成了限制，涉嫌行政垄断，但在一定程度上又超出了行政垄断有关“本地”“外地”，以及相关歧视性条款的严格定义。

李展硕认为，在当今互联网背景下，地方政府通常没有本地平台商家可选，但这种情况下仍然与单一商家合作，该行为依然是破坏市场的，仅依据目前反垄断法大多很难将其判定为“行政垄断”的行为。对此，是否应该放宽“行政垄断”的类型范围，是法律上值得研究的问题。