“松绑”和“加油”:中国电影轻装上阵

日期：2016-12-05 来源：检察日报作者：程麒台浏览量：

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　　《中华人民共和国电影产业促进法》（以下简称《促进法》）的通过，很快引爆了业界的热情。这一部法律究竟能给中国电影行业带来什么样的变化，从不同的视角能看到不同的风景。而对广大电影从业人员来说，主要关注两个方面的问题：一是行政许可的松紧度；二是具体扶持措施的力度。

　　少了三个证，留了三个证

　　以前，制片有摄制许可证，合拍片有合作电影许可证，拍完片了得申请公映许可证，发行公司得有发行许可证，电影院要有放映许可证。一个证就是一个障碍，一个门槛，一个红灯，这一路下来，公众看个电影还真不容易。《电影产业促进法》既然以温情脉脉的“促进”为名，一改“管理条例”的冷冰冰的管教姿态，应该能让电影摄制者少办几个证。所以，最终法律文本公布后，一些业内人士做的第一件事就是数证。对于正处于黄金发展时期的中国电影产业来说，为其规范有序发展提供了有力的法律依据。

　　首先，一个证都不留总是不现实的。电影作为最活跃的文化领域，广电部门负有重要的监管责任。无论是从监管手段的延续性，还是从监管技术的滞后性来看，许可证是最便捷的管理方式。

　　值得赞赏的是，《促进法》没有多增加证，显示出了监管层的理性和诚意。令人感到欣慰的是，《促进法》少了三个证。这三个证分别是《摄制电影许可证》《摄制电影片许可证（单片）》和《中外合作摄制电影片许可证》。这三个证都是针对电影制片环节的。

　　根据《电影管理条例》，只有电影制片单位，才能摄制电影、制作电影复制品、发行并被许可公映电影及其复制品。而要申请设立电影制片单位，要由国务院广播电影电视行政部门审批，发放《摄制电影许可证》，申请人要拿到《摄制电影许可证》，才能到工商部门领取营业执照。国家还要对电影制片单位的总量、布局和结构进行规划，公众熟悉的各大电影制片厂就是这一规定的产物。此外，电影制片单位以外的单位想要独立从事电影摄制业务，需要事先到国务院广播电影电视行政部门领取一次性的《摄制电影片许可证（单片）》，从而获得参照电影制片单位拍电影的权利。而电影制片单位经批准，可以与境外电影制片者合作摄制电影片（其他单位和个人都不允许合拍），发给申请人一次性的《中外合作摄制电影片许可证》。

　　有了这三个证的把持，想要拍电影就不是一件容易的事了。所以才会有很多“联合摄制”的电影出现，第一出品方拿着拍摄许可证，其他无证公司投入资金参与电影拍摄，这其中也引发了不少法律上的争议，凭空增加了拍摄成本和风险。

　　后来为了鼓励社会资本参与电影摄制，监管部门在执行过程中曾经有所调整，规定“摄制完成过2部以上依法准予公映的电影企业，可以申请领取《摄制电影许可证》”，在《促进法》立法初期也曾吸收过实践中的这一既定做法，但最终这三个证还是取消了，这是一件好事。

　　需要注意的是，《促进法》还保留了三个证：《电影公映许可证》《电影发行经营许可证》和《电影放映经营许可证》。

　　电影摄制完成后，要送国务院电影主管部门或者省级电影主管部门审查，准予公映的，颁发电影公映许可证（所谓的贴“龙标”）。因为没有这个证的电影，不得发行、放映，不得通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络进行传播，不得制作为音像制品，也不能参加电影节（展）。《电影发行经营许可证》和《电影放映经营许可证》。顾名思义，这是电影发行企业或电影院等需要办的证。

　　除此之外，还有一些拍摄电影需要的批文，如同隐形的证。

　　涉及重大题材，或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的电影剧本梗概或者电影剧本，要由国务院电影主管部门或者省级电影主管部门出具批准文件。与境外组织合作摄制电影的，要经过国务院电影主管部门批准。在境内举办涉外电影节（展）的，要得到国务院电影主管部门或者省级电影主管部门的批准。

　　纵观《促进法》，明里暗里的“证”就这么多。在11月7日的新闻发布会上，国家新闻出版广电总局副局长阎晓宏表示，多项审批事项已下放到省级新闻出版广电管理部门，也就是说，不用动不动跑总局了。阎局长还表示，今后还要坚持放管结合，更加注重事中事后的监管。言外之意是不会太卡事前的审批。这符合电影产业简政放权、激活市场活力的重要方向。

　　加油助推几股力量

　　《促进法》将电影定位为国家大力促进的产业，电影的经济效益被显着放大，在扶持和鼓励政策上更是新加了不少油。

　　第一，身份的华丽转变。电影产业发展被纳入了国民经济和社会发展规划，这给了电影在经济领域一个“正式身份”。从此，电影产业成为国务院国民经济和社会发展规划的重要组成部分。同时，《促进法》要求县级以上地方人民政府除了根据当地实际情况将电影产业发展纳入本级国民经济和社会发展规划之外，还应该根据电影创作的需要，为电影创作人员深入基层、深入群众、体验生活等提供必要的便利和帮助。

　　第二，知识产权保护力度和范围的加大。《促进法》郑重申明了只要“与电影有关的知识产权受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”此外还提出，县级以上人民政府负责知识产权执法的部门应当采取措施，保护与电影有关的知识产权，依法查处侵犯与电影有关的知识产权的行为。更能体现立法者对知识产权维护坚强意志的是，第三十一条直接规定任何人未经权利人许可，不得对正在放映的电影进行录音录像，还赋予了电影院的制止行为和要求离场的禁令“执法权”。

　　第三，救济渠道的通畅。《促进法》规定，当事人对国务院电影主管部门作出的不准予电影公映的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服，可以再提起行政诉讼。最重要的是，对电影公映的审查机构，也由原来的行政部门变为了第三方的专家小组，保证了独立性、专业性、公正性。

　　第四，鼓励政策的加码。《促进法》在第四章规定了若干电影产业支持、保障政策，包括但不限于引导文化产业专项资金、基金加大对电影产业的投入，实施必要的税收优惠政策，支持电影院建设和改造，提供融资、保险、担保服务，保障合理用汇需求，实施电影人才扶持计划，鼓励国产电影境外推广等。总的来说，第四章的规定较为原则，上述政策尚待进一步细化落实，但国家在支持电影产业发展方面的决心已经充分显露。

　　第五，为电影插上技术的翅膀。《促进法》明确了国家鼓励电影科技的研发、应用，将制定并完善电影技术标准，构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的电影技术创新体系。由此，未来电影新技术创新将成为电影产业的发展新方向，电影技术将由工具转变为“工艺”，这也更加符合电影是“艺术与技术”结晶的本质。

　　除此之外，《促进法》在很多方面都扎扎实实体现出了“促进”的意图。比如，参加境外电影节（展）只需向主管部门备案，而不再需批准；电影主管部门对发行、放映单位的审批时间也从60日断崖式下降到30日；国家除了鼓励农村地区电影放映活动，还将利好人群扩大到了未成年人、老年人、残疾人、城镇低收入居民以及进城务工人员等；对国产电影的保护，增加了电影院需合理安排国产电影的放映场次和时段的双保险……

　　期待真正实现立法意图

　　通观整部《促进法》，就是“松绑”和“加油”两个大方面。辩证地说，松绑也是一种促进，红灯少了，加油才有意义；促进也有利于松绑，车速跑得起来才有必要建高速公路。

　　可惜近两月的票房数据并未能配合立法的出台营造行业的蓬勃气象。公众看到的情况反而是票房增长速度明显放缓，先前许多人将这部法律视作行业的一剂兴奋剂，但似乎效果并不好。此情此景，似乎给这部法律蒙上了一丝尴尬。但好在，通过立法只意味着“杀青”，这部法律正式“公映”实施“定档”在明年3 月1日。在今年票房遇冷的衬托下，明年《促进法》的促进作用也许会更加凸显，我们拭目以待。

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