中国垄断行政案件管辖与救济制度概述

2023年3月30日，最高人民法院知识产权法庭（“最高法知产庭”）发布年度报告（2022）》、典型案例（2022）和裁判要旨摘要（2022）。其中，年度报告对最高法知产庭成立四年以来的知识产权和反垄断审判工作进行了回顾与总结。报告显示，2022年最高法知产庭全年共受理垄断案件83年，其中，新收垄断二审案件47件（民事实体案件15件、管辖案件7件，行政实体案件24件、管辖案件1件），审结57件。引人关注的是，最高法知产庭在2022年新收垄断行政案件大幅增加，新收垄断行政实体案件由2021年的2件增长至24件，而过去两年新收此类案件数量之和构成了最高法知产庭自其成立以来受理垄断行政实体纠纷的总数。

垄断行政案件可以分为三类：涉及实体问题的（1）因不服反垄断执法机构作出的行政决定提起的上诉案件；（2）行政性垄断案件；以及涉及程序问题的（3）反垄断执法机构不作为案件。最高法知产庭成立四年有余，而其仅在近两年开始受理这类“民告官”的二审案件。究其原因，一方面是因为此前我国垄断行政案件管辖规则不够完善，另一方面也是因为反垄断行政纠纷救济规则本身较为复杂，给企业带来了较高的救济成本。鉴于此，下文对我国反垄断行政诉讼管辖制度的发展过程和反垄断行政纠纷救济规则现状进行了系统梳理。

一、我国反垄断行政诉讼管辖制度的发展历程

2012年，最高法出台《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》，规定了“第一审垄断民事纠纷案件，由省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、计划单列市中级人民法院以及最高人民法院指定的中级人民法院管辖”的原则。而2019年之前，我国并没有法律法规对垄断行政纠纷管辖权进行专门规定，垄断行政纠纷管辖根据《行政复议法》和《行政诉讼法》对一般行政纠纷的相关程序性规定确定。例如，对于“三合一”[1]后的国家市场监管总局（“总局”）所作决定提起行政诉讼的，相应的一审管辖法院为总局住所地的中级人民法院，也即北京市第一中级人民法院；而对于地方反垄断执法机构所作决定提起行政诉讼的，相应一审管辖法院为该机构所在地的基层人民法院。

2019年1月1日，《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》正式生效。当天，最高法知产庭于作为世界范围内首个在最高法院层面设立的专门化知识产权审判机构正式挂牌成立，我国反垄断诉讼“飞跃上诉”制度开始施行，最高法知产庭越过省级高级人民法院，直接审理一审由知识产权法院、中级人民法院审理的反垄断民事诉讼的上诉案件，以及不服知识产权法院、中级人民法院作出的垄断行政处罚行政诉讼案件的上诉案件。然而，该制度下仍有两个问题未解决：一方面，“飞跃上诉”仅适用于行政处罚相关上诉案件，对于行政性垄断案件以及反垄断执法机构不作为案件没有进行回应；另一方面，该规定仅确定了最高法知产庭对由知识产权法院和中级人民法院进行一审的部分反垄断行政案件的二审裁判权，但并未对基层法院审理的反垄断行政纠纷二审管辖进行规定。

直至2021年6月10日《最高人民法院关于垄断行政案件管辖问题的通知》的施行，垄断行政案件和垄断民事案件的管辖规则趋于一致，形成了“知识产权法院和中级人民法院负责一审（重大疑难案件可由高级人民法院审理）+最高法知产庭负责二审”的管辖格局。2022年5月1日开始施行的《最高人民法院关于第一审知识产权民事、行政案件管辖的若干规定》强调了上述规则：“垄断纠纷第一审民事、行政案件由知识产权法院，省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院和最高人民法院确定的中级人民法院管辖”，“对新类型、疑难复杂或者具有法律适用指导意义等知识产权民事、行政案件，上级人民法院可以依照诉讼法有关规定，根据下级人民法院报请或者自行决定提级审理。”

二、我国反垄断行政纠纷救济制度的现状

对于反垄断执法机构不作为这类涉及程序问题的案件，适用《行政复议法》和《行政诉讼法》的一般规定[2]，而对于反垄断行政实体纠纷的救济方式，《反垄断法》作了特殊规定。对于反垄断执法机构作出的禁止或附条件批准经营者集中决定不服的，需要先依法申请行政复议，对行政复议决定不服的，经营者可以依法提起行政诉讼。而对于不服反垄断执法机构作出的行政处罚决定的，经营者可以在行政复议和行政诉讼之中选择。

就总局作出的禁止/附条件批准经营者集中决定来说，不服该决定的经营者需要根据《行政复议法》向本级行政机关（即总局）申请行政复议，此后若对复议决定不服，可以向北京知识产权法院提起行政诉讼[3]，也可以向国务院申请裁决，但国务院作出的最终裁决不再可诉[4]。经营者不服总局所作其它处罚决定的救济途径亦是如此，但区别在于经营者在最开始可以选择向总局申请行政复议，亦可以直接向北京知识产权法院提起行政诉讼。

就省级反垄断执法机构作出的处罚决定[5]来说，不服该决定的经营者可以向省级人民政府申请行政复议，也可以向总局申请行政复议[6]，亦可以直接向省人民政府所在地的中级人民法院或知识产权法院提起行政诉讼。若最初向省级人民政府申请了行政复议，对复议决定不服的，还可以向省级人民政府所在地的中级人民法院或知识产权法院提起行政诉讼；若最初向总局申请了行政复议并对复议决定不服的，则可以向北京知识产权法院提起诉讼。[7]

特别地，对于行政机关滥用行政权力实施的排除、限制竞争的行政垄断行为，由于《反垄断法》仅规定了“由上级机关责令改正”的法律责任，利害关系人无法作为反垄断执法机构相关决定的行政相对人进行行政复议，而只能直接向人民法院提起行政诉讼，要求其停止滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

三、小结

根据国家市场监管总局每年披露的执法数据，2019至2022年，共查处各类垄断案件超过五百件，而最高法知产庭自成立以来受理垄断行政实体纠纷仅有26件。由此可见，我国反垄断行政诉讼与反垄断执法活动频率不相称。随着反垄断民事、行政诉讼管辖规则的趋同，以及反垄断行政实体纠纷救济路径的逐渐明朗，相信更多经营者可以通过反垄断行政诉讼来维护自身的合法权益。

注释

1. 2018年3月，根据《国务院机构改革方案》，组建国家市场监督管理总局，整合原商务部、国家发展改革委员会、国家工商行政管理总局三家反垄断执法机构的职责，负责全国统一执法。

2. 《行政诉讼法》第44条：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”

3. 《最高人民法院关于垄断行政案件管辖问题的通知》第1条：“对国务院反垄断执法机构涉及反垄断的行政行为依法提起诉讼的第一审行政案件，由北京知识产权法院管辖。”

4. 《行政复议法》第14条：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”

5. 目前，省级反垄断执法机构仅被授予调查垄断协议、滥用市场支配地位行为的执法权，部分省级反垄断执法机构被授予审查经营者集中简易案件的执法权。

6. 《行政复议法》第12条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”

7. 《最高人民法院关于垄断行政案件管辖问题的通知》第2条：“对省、自治区、直辖市人民政府反垄断执法机构涉及反垄断的行政行为或者省、自治区、直辖市人民政府所作反垄断行政复议决定依法提起诉讼的第一审行政案件，由省、自治区、直辖市人民政府所在地具有垄断民事案件管辖权的中级人民法院管辖、知识产权审判部门审理；设立知识产权法院的，由其管辖。”