青海管道天然气滥用支配地位案件评析：公用事业领域破除垄断势在必行

作者 | 孙晋 武汉大学法学院教研室主任、教授

2020年5月19日，市场监管总局发布青海省民和川中石油天然气有限责任公司滥用市场支配地位案行政处罚决定书，对天然气行业的垄断行为重拳出击，为与民生密切相关行业的反垄断执法工作又增添一个鲜活的案例。在全国抗疫形势渐趋缓和、复工复产全面推进、各项民生有待恢复和发展的当下，本案释放了一些重要信息，值得高度关注。

一、案情回顾

本案历时两年，2018年5月青海省市场监管局立案调查，2020年5月作出行政处罚决定。青海省市场监管局调查发现，2009年至2018年期间，青海省民和川中石油天然气有限责任公司滥用在民和县主城区及周边城镇居民民用管道天然气服务市场上的支配地位，实施没有正当理由搭售商品的行为。具体而言，本案当事人要求房地产公司或居民用户在办理天然气用气申请时，必须在燃气服务部购买壁挂锅炉并签订壁挂锅炉销售合同，否则就以房地产公司或居民用户自行购置的壁挂锅炉未在当事人备案、产品安装不符合要求等理由拒绝接受用气申请。

青海省市场监管局判定，当事人的搭售行为没有正当理由，并且排除、限制了市场竞争，损害了消费者利益，违反了《反垄断法》第十七条第一款第（五）项的规定：“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为……（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件。”鉴于当事人违法持续时间较长、违法行为情节严重、违法性质恶劣，故而在罚款比例上理应相应提高。最终，青海省市场监管局根据《反垄断法》第四十七条、第四十九条规定，责令其停止违法行为，并对其处以2017年度销售额9%的罚款，计4461954.43元。

在调查该案的过程当中，当事人相关工作人员转移、藏匿、销毁所涉销售合同、财务账目、原始凭证及其他相关资料，恶意拒绝、阻碍反垄断执法机构调查。依据《反垄断法》第五十二条的规定，青海省市场监管局对当事人罚款70万元。

二、判定违法性难点

作为管道天然气行业反垄断处罚的又一重案，本案的难点主要体现在两个方面。第一，当事人和其指定搭售的燃气设备服务部之间的独立经营者关系，是否能够影响违法搭售行为的判定。这是当事人提出的抗辩理由，相信也是对我国《反垄断法》理解不深不准的普通经营者的常见误区。在本案中，虽然两者都是具有独立经营资格的主体，但是执法机构通过证据调查，发现两者财务混同、人员混同、业务混同，同处于一人的实际控制之下，燃气服务部事实上成为当事人的一个内设机构。从《公司法》的角度来说，二者之间并不独立。事实上，通过对反垄断法律条文的文义分析，搭售经营者和被搭售商品的经营者之间同一并不是搭售违法性认定的必要条件。换而言之，就算当事人之间完全独立，只要缺乏正当理由实施搭售，也不会影响对搭售行为的违法性认定和对搭售当事人的处罚。由此可知，本案当事人反垄断合规的基本意识不强，也缺乏对我国《反垄断法》的基本认识。第二，当事人实施的搭售行为有无正当理由。当事人抗辩认为，其要求用户购买其推荐的产品是为了确保用户用气安全。总的来说，公用企业基于社会效率、国家安全与公共利益等方面的正当理由是垄断行为豁免的重要事由之一。因此，本案的论证核心在于，当事人提出的关于确保用户用气安全的正当理由是否符合事实。青海省市场监管局指出，当事人不具备对用户所购买的产品判定是否合格的资质，况且用户所购买的产品均是取得国家强制认证的合格产品，不会实际造成不当用气危害，该抗辩理由不成立。

本案行政处罚决定书长达6000余字，可圈可点，体现了反垄断执法机构较高的执法水平。第一，逻辑清晰，与《反垄断法》所要求的分析路径高度契合。本案中，首先界定本案的相关市场，进而认定当事人在相关市场内是否具有市场支配地位，再分析当事人是否实施滥用市场支配地位行为，逻辑完整。第二，说理充分，注重细节和本质论证。例如，将本案的相关商品市场界定为城镇民用管道天然气市场，与工业管道天然气市场相区分。又如，指出当事人行为的实质是借助其在民和地区民用管道天然气市场上的支配地位，将支配地位的影响力不当延伸到民和地区燃气器具市场，限制了市场的公平竞争。第三，重视证据，案件证据采集完整。该行政处罚决定书对每一部分的问题展开分析之后，都要指出“以上事实，有……证据为证”，其证据展示清楚且证据种类丰富、证据链完整。一方面，这是对程序公开这一要求的最直接贯彻落实；另一方面，也表明处罚是建立在充分的证据调查和事实认定基础之上，增强了处罚可信度。第四，积极回应，尊重当事人的抗辩权利。本案中，当事人提出多种抗辩理由，青海省市场监管局毫不回避地对这些意见一一回应，体现了对当事人抗辩权利的尊重，也体现了反垄断执法机构的执法自信。第五，罚款比例高，体现对公用事业进行反垄断的决心。与以往公用事业领域垄断案件相比，本案处罚比例达到较为罕见的9%，尤其是本案处罚决定在新冠肺炎疫情防控期间作出，可见，公用事业领域始终是反垄断机构执法的重点领域。

三、管道天然气行业反垄断的必要性

公用事业领域的垄断行为一直是我国经济体制改革和政治体制改革的交集和重点问题，天然气行业的垄断问题更显突出。据统计，自2010年以来，我国反垄断执法机构已经调查和处理20余例管道燃气企业滥用市场支配地位的案件。

通过分析发现，管道天然气行业的滥用市场支配地位行为主要包括三种：一是不公平高价行为。例如，2016年，湖北省物价局对中石油昆仑燃气有限公司咸宁分公司等5家公司以明显高于市场价格的标准收取非居民管道燃气设施建设安装费用的行为作出行政处罚。二是限定交易行为。例如，2016年，原江苏省工商局对宿迁中石油昆仑燃气有限公司作出行政处罚，指出该公司在新建居民小区开发过程中利用其独家供气的垄断地位，限定房地产开发企业所开发楼盘的天然气管道安装工程必须由其承接安装。三是搭售行为或附加不合理交易条件。例如，除本案外，2014年，原重庆市工商局对重庆市燃气集团股份有限公司作出处罚，指出其通过格式合同要求用户接受实际结算用气量按用户实际用气量乘以修正系数后的数据结算方案。

管道天然气行业之所以垄断频发，有独特的行业原因。一是其具有的自然垄断属性。所谓自然垄断，是指在规模报酬递增的行业，其产品长期成本曲线下降，那么在这种行业内，由大企业独占市场比导入竞争机制能够更有效率地利用资源。城市管道燃气行业即为典型的自然垄断行业，在一个地域的管道天然气供应市场中，一个市场经营者通常被认为是比较有效率的方式。而且，城市提供天然气管网及其附属设施投资大、成本收回周期长的特点，也限制了相关地域市场内同类经营者的数量。二是特许经营制度带来的盈利压力。2004年《市政公用事业特许经营管理办法》提出：“要推进市政公用事业市场化，建立市政公用事业特许经营制度。”特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。这种市场化的特许经营，虽然有助于打破“旧垄断”，但是失去地方政府补贴后，事实上给特许经营者带来较大的盈利压力。为化解这个压力，特许经营者有制造“新垄断”的冲动，搭售、不公平高价、拒绝交易，便成为其盈利甚至牟取垄断利益的工具。

管道天然气供应作为与民生密切相关的行业，一旦出现滥用市场支配地位的行为，将产生诸多不良影响。第一，会排除、限制其他合法经营者的公平竞争。如在该案中，涉案公司的不合理搭售行为使得民和地区其他23家从事壁挂锅炉等燃气器具的经营者无法参与公平竞争，同时也限制了其他地区燃气器具经营者及其产品进入该地区参与公平竞争。第二，在限定交易和搭售行为中，限制了交易相对方的自主选择权，损害了交易相对方的合法权益。例如，限定和搭售商品的价格往往高出市场价格，而质量低于竞争性产品。第三，加重了企业和消费者的负担，这在不公平高价行为中表现尤为明显。这些行为与《反垄断法》第一条所捍卫的“保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”之宗旨完全背道而驰。

鉴于天然气行业频发垄断造成以上不良影响，天然气行业的市场化改革还要继续向纵深推进。通过改革在可竞争性环节引入竞争，降低天然气开采、供应和销售成本，降低天然气价格，减轻特许经营者的盈利压力，从根本上消解经营者的垄断冲动。2019年12月，国家石油天然气管网集团有限公司正式挂牌成立，初步实现国内管网的互联互通，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。2020年5月18日发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》则进一步明确指出，要“稳步推进自然垄断行业改革……推进油气管网对市场主体公平开放，适时放开天然气气源和销售价格，健全竞争性油气流通市场”。自然垄断行业的市场化改革成为社会主义市场经济体制完善进程中的重要一环。执法是最好的普法，也是公用事业市场化改革的动力。在天然气行业市场化改革的发展趋势中，积极推进反垄断工作意义巨大。因此，市场监管部门重拳出击，正是政府将加快推进民生领域市场化改革的积极讯号。

四、本案启示

第一，民生领域将进一步成为反垄断执法重点。近年来，公用事业、医药等涉及民生的领域，逐步成为反垄断重点关注的领域，表现在立法、执法、司法和民间对反垄断实践的积极探索和勇于拓新，都展现出反垄断实践不断向惠及民生方向发展的新趋势和新气象。5月18日刚刚发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求，“加强和改进反垄断和反不正当竞争法执法，加大执法力度，提高违法成本”。

当前，在疫情的冲击之下，经济增长放缓，以反垄断保障和促进民生的需求更加紧迫，反垄断执法机构也必将肩负起这份担当。例如，湖北省2019年下半年启动的重点在民生领域加强反垄断检查和执法，落实公平竞争审查和推进第三方评估，卓有成效；浙江省在3月启动反垄断专项执法行动，其中包括集中整治民生领域市场垄断行为，聚焦原料药、公用事业、建材、快递、二手车交易、机动车检测等市场垄断高发行业，严肃查处相互串通、协同涨价等垄断协议行为和滥用市场支配地位等违法行为。

第二，公用事业企业应进一步增强反垄断合规意识，积极配合反垄断调查。2019年11月28日，市场监管总局发布《经营者反垄断合规指南（公开征求意见稿）》，指出“经营者可以根据业务状况、规模大小、行业特性等，建立反垄断法律合规制度”，并“鼓励具备条件的经营者建立反垄断合规管理部门”。2020年4月4日，市场监管总局发布的《关于支持疫情防控和复工复产反垄断执法的公告》再次重申反垄断合规工作的重要性。2020年4月29日发布的《河南省经营者反垄断合规指引》第十二条指出：“关系国计民生的供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输等公用事业或行业的经营者……在相关市场易被推定具有市场支配地位，违法风险较高，应特别注意不得滥用市场支配地位。”本案起到向天然气等公用事业领域经营者示警的重要作用。经营者必须认识到，反垄断合规是公共事业行业当下最重要的工作之一。同时，公用事业企业遇到反垄断调查时一定要积极配合，本案相关人员因拒绝、阻碍调查被移送至司法机关，可能要被追究刑事责任。

第三，公用事业领域发展将迎来竞争开放的新局面。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，要破除制约市场竞争的各类障碍和隐性壁垒，完善支持非公有制经济进入电力、油气等领域的实施细则和具体办法。因此，公用事业领域破除垄断已然成为社会主要市场经济体制中的重要内容。同时，公用事业领域的部分垄断行为常伴随行政性垄断。对此，我国公平竞争审查制度及第三方评估的积极推进将进一步破除行政性垄断，从源头掐断行政性垄断的萌芽，以市场公平竞争的内生压力倒逼企业合规经营，方为公用事业领域可持续健康发展、营造良好经营环境的治本之策。