案评：行政机关须明确职责与权限，确保市场公平竞争

促进经济绿色持续健康发展是我国各级政府的重要任务之一。为此，山东省济南市政府于2013年发布了《关于全面推进绿色建筑发展的实施意见》。作为济南市政府的职能部门，济南市建委可以针对济南市高层建筑太阳能热水系统（含节能替代产品）的设计与施工涉及的问题发文加以“指引”。但令人遗憾的是，济南市建委在履行上述职责时，并没有按照法定权限履行，这主要表现在两个方面。

一是济南市建委无权设立市场进入管制。任何企业只要符合高层建筑太阳能热水系统应用产品（含节能替代产品）的质量标准等相关法律规定，都有权参与相关采购的竞标活动。而济南市建委在2014年印发的《济南市高层建筑太阳能热水系统（含节能替代产品）设计、施工规范要点》所作的有关产品必须“原则上从推荐入围企业和业绩、信誉良好的企业产品中选取”的规定，以及最终实际分3批确定24家企业的产品为济南市高层建筑太阳能热水系统推荐产品的做法，在性质上属于变相设立市场进入管制，明显超出了其法定的权限范围。

二是济南市建委无权实施政府定价或者政府指导价。除了法定职能部门依据《价格法》实施政府定价或者政府指导价以外，其他任何人都无权干预经营者依法进行的价格行为。撇开济南太阳能协会联合相关企业召开高层建筑太阳能热水系统产品价格倡议会涉及违反垄断协议的禁止性规定的问题不谈，在涉事企业的定价行为没有违反其他法律规定的情况下，济南市建委在2016年4月印发的《关于高层建筑光热产品（平板型太阳能热水器）低价竞争情况的通报》中对部分公司以低于协议价进行竞标的行为作出处理，并在2016年8月印发的《进一步加强和规范高层建筑太阳能热水系统（含节能替代产品）应用管理的通知》中作出“擅自降低协议价的项目视为存在质量服务隐患处置”的关键规定，其实质是变相实施政府定价或者政府指导价，明显超出了法定的权限范围。

《反垄断法》第八条明确规定，政府机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。济南市建委上述超出法定权限的做法，属于行政性垄断行为，严重影响了相关经营者之间的公平竞争，直接妨碍了市场对此进行优化资源配置的功能发挥，必须予以及时制止和有效纠正。

虽然济南市建委事后迅速采取措施整改完毕，但其应对此进行深刻反思。

一方面，这充分反映出济南市建委在日常的竞争合规工作上存在不足。《反垄断法》已经实施十余年，了解《反垄断法》内容、确保自身的行为合乎《反垄断法》规定，是所有行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能组织应尽的义务，而行之有效的方法就是建立竞争合规工作机制。如果济南市建委已经建立并有效运行了竞争合规工作机制，上述较为明显的行政性垄断行为就能及时筛查出来并有效避免。

另一方面，这充分反映出济南市建委在公平竞争审查推进工作上存在不足。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。为了积极落实此项改革决议，国务院于2016年6月14日印发《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施的过程中必须对照规定的标准严格自我进行公平竞争审查。如果济南市建委积极采取措施推进公平竞争审查工作，上述较为明显的行政性垄断行为就能有效避免。

总而言之，无论是为了建设法治政府，还是为了发挥市场在资源配置中起决定性的作用，行政机关都必须明确职责与权限，以确保市场的公平竞争。

案情回顾

2018年1月，原山东省工商局对济南市建委涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为进行调查。

经查，济南市建委于2014年印发《济南市高层建筑太阳能热水系统（含节能替代产品）设计、施工规范要点》。该《要点》规定：高层建筑太阳能热水系统应用产品（含节能替代产品）应严格坚持质量标准，适合高层建筑的特点和需要，原则上从推荐入围企业和业绩、信誉良好的企业产品中选取。之后，济南市建委委托济南市太阳能协会（现更名为济南绿色建筑协会）向社会公开征集高层建筑太阳能热水系统应用产品及节能替代产品，并据此分三批确定24家企业的产品为济南市高层建筑太阳能热水系统推荐产品。

2015年7月，济南太阳能协会联合相关企业召开高层建筑太阳能热水系统产品价格倡议会，共同确认和签署了协议价倡议书。2016年4月，济南市建委印发《关于高层建筑光热产品（平板型太阳能热水器）低价竞争情况的通报》，对部分公司以低于协议价进行竞标的行为作出处理。

2016年8月，济南市建委印发《进一步加强和规范高层建筑太阳能热水系统（含节能替代产品）应用管理的通知》。该《通知》规定：严禁低价操作。高层建筑太阳能热水系统应用产品必须有严格的质量服务保证，不得低价操作造成质量隐患,降低服务标准，损害用户利益，扰乱市场……市太阳能行业协会联合所有具备高层建筑太阳能应用资格的太阳能企业共同确认和签署了协议价倡议书，必须严格遵守。擅自降低协议价的项目视为存在质量服务隐患处置。

原山东省工商局认为，济南市建委作为主管建设的行政机关，在无法律依据的情况下，通过印发文件的方式要求高层建筑太阳能热水系统应用产品从太阳能协会推荐的入围企业中选取，限制了相关太阳能企业在全市高层建筑领域的公平竞争，其行为违反了《反垄断法》第三十七条及《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》第四条，构成行政机关滥用行政权力排除、限制竞争行为。

2018年1月，济南市建委向原山东省工商局提交了《关于济南市高层建筑太阳能产品市场公平竞争情况的复函》，表示对存在的问题进行整改。2018年2月，济南市建委在其网站向社会公布了《关于印发〈济南市新建高层建筑太阳能热水系统应用监督管理办法〉的通知》，同时宣布废止2014年、2016年4月、2016年8月印发的3个文件。

本文源自中国市场监管报，案评作者：丁茂中，上海政法学院竞争法研究中心主任。