继往开来 守正创新 以常态化反垄断监管促进数字经济规范健康发展

随着数字技术的不断创新和数字经济的高速发展，数字平台逐步将多边市场中相互依赖的各方主体汇聚在一起，承担起信息传递、需求匹配、关系协调和资源配置等功能。在此过程中，数字平台大量汇聚数据、控制算法，同时单方制定和执行交易规则，由此形成的垄断行为具有许多不同于传统领域的特点，并引发了社会各界对数字经济反垄断监管的担忧。　

总体来看，我国较好地从规则完善和执法探索等方面做出了积极应对。特别是近年来，我国坚持规范和发展并重的理念，持续完善数字经济的反垄断监管体系，密集出台规范数据、算法和平台垄断行为的法规和政策，积极稳妥地推进数字经济的反垄断监管执法。当前我国数字市场竞争秩序稳步向好，数字经济常态化反垄断监管的态势基本形成。

一、数字经济反垄断监管规则趋于完善

（一）以反垄断法修改筑牢数字经济公平竞争的法治根基

2022年修改的反垄断法在总结数字经济反垄断执法实践和借鉴国际经验的基础上，较为系统地完善了数字经济反垄断监管的规则体系。

首先，总则部分新增数字经济反垄断“专条”，对经营者提出了“不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等”实施垄断行为的基本要求。该原则性规定具有两个典型特征：一是直接回应了数字经济垄断行为与“数据和算法”“平台规则”等具有紧密联系的特殊性，有助于提高规则的针对性和适应力；二是“不得……从事本法禁止的垄断行为”的表述则意味着该条的适用范围具有广泛性，不仅包括实践中备受关注的滥用市场支配地位，也包括垄断协议和具有或可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。　

其次，分则中三类垄断行为的监管规则都嵌入了数字经济的内容，形成对总则数字经济反垄断“专条”的有力回应。垄断协议部分新增经营者的组织与帮助行为，能够更好对数字平台参与平台内经营者的垄断协议形成约束。滥用市场支配地位部分，明确规定“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为”，该条是对总则第九条的直接强调和具化。经营者集中部分，分类分级审查制度的引入能够为特定领域的经营者集中审查提供针对性方案。

此外，新反垄断法第四十九条规定，“反垄断执法机构及其工作人员对执法过程中知悉的商业秘密、个人隐私和个人信息依法负有保密义务”，该条特别强调反垄断法执法对于个人隐私和个人信息的保护。这从另一个侧面反映了数字经济对反垄断监管提出的新要求。由于数字平台倾向于收集并分析包括隐私和个人信息在内的各类数据，针对数字平台的反垄断执法很容易会获知这些数据。

（二）以配套规定完善细化数字经济反垄断规则的具体适用

在推动修改反垄断法基础规则的同时，反垄断执法机构还持续推动配套规定的完善，形成了以反垄断法为核心、多部法规、规章和指南共同构成的较为系统完备的法律规则体系，为数字经济领域经营主体公平竞争提供了清晰明确指引。

《禁止垄断协议规定》第八条规定经营者约定计算价格的“算法”“平台规则”涉嫌构成固定价格的垄断协议；第十条明确了关于分割销售市场和原材料采购市场的规定适用“数据”等要素；第十三条和第十五条分别对经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等达成横向和纵向垄断协议的方式进行了列举。

《禁止滥用市场支配地位行为规定》第十二条在认定平台经济领域经营者市场支配地位的考虑因素中增加了“交易金额”“交易数量”“控制流量的能力”等内容；第十四条至第十九条针对反垄断法列举的典型滥用市场支配地位行为补充了平台经济领域的细化认定规则；第二十一条进一步规定经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等实施滥用市场支配地位行为。

《经营者集中审查规定》关于数字经济的新增内容，主要体现在竞争损害评估与限制性条件的确定上。一方面，评估数字经济领域经营者集中的竞争损害，需要特别考虑经营者通过控制“数据”影响市场进入的情况，以及集中对经营者技术创新动力和能力的影响。另一方面，对可能有竞争损害的经营者集中，可以附加剥离数据、修改平台规则或者算法、承诺兼容或者不降低互操作性水平等限制性条件。

此外，2021年2月国务院反垄断委员会发布的《关于平台经济领域的反垄断指南》，虽然不是立法不具有约束力，但构成了我国数字经济领域反垄断监管的系统性规范，具有重要的参考意义。指南强调反垄断法及配套法规规章适用于所有行业，对各类经营主体一视同仁、公平公正对待。指南的出台为完善数字经济领域反垄断监管提供了科学有效、针对性强的指引，有利于统一执法标准、提高执法透明度、稳定经营主体预期，促进数字经济的规范发展。

二、数字经济反垄断监管成效充分显现

近年来，反垄断执法机构稳妥推进数字经济反垄断监管执法，保护数字市场公平竞争，有力维护了数字经营主体和消费者利益，为促进数字经济高质量发展作出了积极贡献，数字经济反垄断常态化监管执法态势基本形成。

2021年，反垄断执法机构共查办互联网行业滥用市场支配地位案件3件，滥用行政权力排除、限制竞争案件2件；审结平台经济领域经营者集中28件，对98件平台经济领域未依法申报违法实施经营者集中案件作出行政处罚。以上案件罚没金额共计217.4亿元。2022年，反垄断执法机构共查办互联网行业滥用市场支配地位案件1件，滥用行政权力排除、限制竞争案件6件；审结互联网平台领域经营者集中24件，对27 件互联网平台领域未依法申报违法实施经营者集中案件公开作出行政处罚。以上案件罚没金额共计1.041亿元。

总体而言，我国数字经济反垄断监管成效突出体现在以下三个方面：

第一，依法查处社会反映强烈的垄断案件，及时回应群众关切。针对社会反映强烈的“二选一”垄断行为，市场监管总局先后依法查处多起垄断案，持续表明了坚决治理“二选一”行为的态度。这些大案要案的查处可以促使平台企业自觉规范经营行为，引导平台企业从低水平的恶性竞争向主要依靠创新和提升服务质量的高水平竞争转变。目前，平台经济领域的“二选一”行为已基本停止。

第二，坚持规范与发展并重，促进数字经济在规范中发展、在发展中规范。我国反垄断执法机构始终坚持规范监管和促进发展并重的原则，持续拓展监管执法的广度和深度，着力解决我国数字经济发展的深层次垄断问题，并不断优化监管手段和监管力度，让监管更好地服务于数字经济能力提升，为数字经济规范健康持续发展营造更加公平的市场环境。在多起垄断案中，反垄断执法机构均发布了《行政指导书》，督促涉案企业着眼长远、持续整改。总体来说，我国当前数字经济领域竞争秩序持续向好，数字平台普遍加强反垄断合规体系建设，主动规范自身经营行为，不断提升合规水平。

第三，强化事前事中事后全链条监管效能，持续提升常态化监管水平。在事前环节，反垄断执法机构积极引导和规范平台企业建立健全合规管理制度，压实平台企业主体责任，促使企业自觉维护市场公平竞争；持续加强数字经济领域市场竞争状况评估，及时跟踪掌握市场发展和竞争问题，强化监测预警和预防性监管，积极防范和化解垄断风险；同时，在发现平台经济领域苗头性垄断问题时，反垄断执法机构也倾向于通过约谈提醒、行政指导等方式，协助企业调整自身行为，避免垄断风险。在事中环节，在处理具体案件时，反垄断法执法机构坚持依法依规，重视案件分析论证、当事人和利害关系人权益保护；在审查经营者集中案件时，不断优化审查程序、压缩审查时限，对数字经济领域大多不具有排除、限制竞争影响的集中行为及时予以无条件批准，提振市场信心，释放“绿灯”信号。在事后环节，反垄断执法机构积极采取重点案件执法后的实地检查等措施，督促相关企业不断优化和提升整改成效；同时，积极开展执法评估工作，以“回头看”的方式审查执法效能，并充分发挥典型案件的示范效应和持续效果。

三、未来数字经济反垄断监管工作大有可为

展望未来，我国数字经济反垄断监管总体上需继续坚持规范和发展并重的理念，一方面聚焦损害人民群众利益、挤压中小企业发展活力等重点问题，依法查处垄断违法行为，以公正监管促进公平竞争，充分发挥数字平台在引领发展、创造就业、国际竞争等方面的积极作用，另一方面也要不断完善监管体制、创新丰富监管工具，以进一步提升监管效能，促进数字经济更加规范、健康、持续地发展。

第一，不断完善反垄断监管体制。一是优化反垄断监管职权的层级配置。在坚持反垄断监管“中央事权”属性的基础上，合理划分反垄断监管各层级权责事项，形成有利于发挥各层级履职优势的职能体系；坚持属地管理和分级管理相结合，根据反垄断监管事项的风险范围和专业要求合理配置反垄断监管资源。二是强化跨部门协同监管。厘清行业管理和反垄断监管职责边界，完善行业管理和反垄断监管定期会商沟通协调、重要情况及时通报、重点工作协调联动等机制。三是推动形成与统一反垄断监管相适应的执法模式。加强反垄断执法机制创新，探索横向协同、纵向联动的反垄断执法办案机制；探索建立分类执法机制，推进数字经济领域垄断问题的专业化执法，提高反垄断执法效能。

第二，创新和丰富反垄断监管工具。一是完善梯次监管工具。坚持事前监管与事后监管相结合、非惩罚性手段与惩罚手段相结合，创新和丰富行政指导方式，积极运用行政告诫、行政建议、行政约谈、行政示范等各类指导手段，充分引导行业公约、公开承诺等自愿手段在更大范围内发挥作用，以及进一步提示、鼓励企业申请宽大、承诺等制度的适用，以实现规范市场行为、降低执法成本、形成执法震慑的综合效果。二是完善市场化社会化多元监管工具。遵循经济规律，运用市场机制推动主体责任和监督责任落实，同时创新社会监督方式，探索实施数字经济领域的内部举报人奖励政策；此外还可强化数字经济领域垄断问题的舆情监测，提高发现和处置苗头性、趋势性问题的能力。

第三，引导数字平台建立规范化、体系化和精细化的反垄断合规长效机制。反垄断监管只是手段，数字经济的规范发展最终依赖于企业的自我合规。企业首先应当树立对合规的正确观念，做真正的合规而非“纸面合规”，做体系化的合规而非应对式的合规，做精细化的合规而非粗放式的合规。反垄断执法机构可以引导并协助数字平台企业建立有效的反垄断合规管理体系，提高企业的风险识别能力。在条件允许的情况下，还可以从规则等层面为企业合规提供充分的正向激励。