欧盟数字平台反垄断监管的立场、方法与视野

摘要：欧盟的竞争法一直走在反垄断规制的“前线”。进入数字经济时代以来，欧盟迅速对围绕数据这一关键竞争要素实施的反竞争行为加强执法力度。欧盟反垄断执法机构从数据获取、数据分享与数据保护部门协同的三个监管角度出发，采用开发灵活性分析工具、拓展传统竞争规则意涵、强调事前监管等方法，不断加大对数字平台反垄断监管的执法力度，提升执法有效性和效率性，同时注意弥合竞争法与数据法的制度缝隙，旨在创建真正服务于“人”的数字化单一市场。对此，我国可借鉴欧盟经验，依托新《反垄断法》搭建的平台反垄断监管法治框架，将非价格因素作为竞争分析的要点，并且协调竞争监管和个人数据保护，实现二元共治。

关键词：欧盟竞争法；数字平台；反垄断；数字化单一市场；监管

引言

“互联网+”时代，数字经济以虚拟的电子信息技术手段改变了单一实体经济框架下的外在竞争格局和内在运行模式，给我国反垄断监管机构带来新的执法挑战。十二届全国人大四次会议表决通过的“十四五”规划提出，我国将建设“数字中国”，加快发展数字经济，党的二十大报告也指出要推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。2022年新修订的《反垄断法》对平台经济等新业态的垄断行为作出必要回应。那么，如何使竞争执法规则和手段适应数字市场的独特性和复杂性？如何让反垄断监管同时发挥维护公平竞争和造福消费者的作用？如何恰当把握竞争法法则与竞争执法方法的互动关系，有效应对新形态的“市场失灵”？这些问题亟待理论深耕和实践推进。

从世界范围看，欧盟竞争主管机关——欧盟委员会一直走在反垄断执法“前线”。自2004年因拒绝以合理和非歧视的方式披露互操作性信息而对Microsoft公司处以8.99亿欧元罚款，到在“欧洲数字议程”蓝图下，《2010年欧盟竞争政策报告》提出今后会重点关注互联网的飞速发展，再到2018年任命三位特别顾问撰写《数字时代的竞争政策》报告，欧盟委员会一直在思考如何在瞬息万变的世界中强有力地实施竞争政策，使执法行动具有纪律性和连贯性，继而最大限度地服务于欧盟消费者。由此可以清楚地看到欧盟委员会对数字市场的严厉监管是一以贯之且有迹可循的。

2020年，欧盟委员会提出“欧洲数字战略”，其核心内容包括两项立法提案，均已生效，即《数字市场法案》（Digital Market Act，简称DMA）和《数字服务法案》（Digital Service Act，简称DSA），旨在既为所有用户创造一个确保其基本权利得到保护的、更安全的数字空间，也为数字平台经营者营造良性竞争环境，保障其能够在单一市场中“健康成长”以至于有能力参与全球范围内的竞争。可以说，欧盟委员会始终致力于定期审查和适时调整竞争执法规则，以应对数字经济的新挑战，捍卫数字市场中的有效竞争和创新，实现一体化目标。

本文拟从欧盟数字平台反垄断监管的立场、方法和视野这二个维度，探析欧盟委员会面对跨国数字平合实施垄断行为、数字资本无序扩张的执法态度，辨析欧盟竞争政策在契合平台经济过程中的坚守与革新，讨论欧盟在协调竞争监管和数据保护方面所展现出的全新执法视野，以期为我国寻求平台反垄断监管的法治化路径、全面保障数据安全提供经验镜鉴。

一、建立欧盟数字化单一市场的竞争要义

欧盟数字市场中的佼佼者大多是美国跨国巨头，例如Google、Apple、Facebook 和Amazon（简称“GAFA”）。这些美国数字大资本在其母国金融大资本的支持下，从欧洲赚取丰厚商业利润。相形之下，欧盟本土平台企业的市场力量较弱，难以与以“GAFA”为代表的大型数字平台展开有效竞争。一旦国际垄断资本实施扭曲共同市场内竞争的行为，将挫败欧盟竞争法的“市场一体化”目标。因此数字市场是欧盟委员会重点和优先关注的执法领域，欧盟委员会决心继续为构建欧盟数字化单一市场扫清障碍。这反映了欧盟数字平台反垄断监管的基本立场。

（一）数字市场的主要特征

数字经济是一个涵盖性术语，用来描述数字技术集中型市场。数字经济以“数据传输—应用程序”的分层模式运行，不仅带来了可观的经济增长，也引发了诸多竞争方面的问题。若要通过竞争执法为欧盟内部规模各异的平台企业（尤其是中小型企业）营造公平竞争环境，就必须先了解数字市场的主要特征。

从外观上看，平台是数字市场的核心因素。在数字经济领域，数字平台是最为典型的商业组织形式和运营模式。在规模效应和网络效应的助推下，平台间的“为市场”（for the market）竞争远比平台内的“在市场”（in the market）竞争激烈，其带来的破坏性后果更大，分析平台对数字市场竞争格局的影响就显得尤为重要，以便有针对性地调整竞争分析方法和政策。首先，平台作为“供求关系”数字价值链的中心枢纽，既以提供服务的经营者身份存在，又基于市场属性为平台两边用户群搭建交易场所。其次，数字市场中的竞争是否充分通常取决于直接网络效应和间接网络效应。网络效应帮助先发平台迅速占领相关市场，高市场集中度可能阻碍潜在竞争对手进入市场，容易形成寡头垄断。最后，平台上的不对称价格结构使许多传统依赖“价格”或“营业额”的竞争分析方法“捉襟见肘”。即便市场失灵已经发生，平台上显现的价格仍然可能等于甚至低于边际成本，这种市场扭曲具有高度复杂性，亟须开发新的竞争分析工具。

从内在来看，数据是平台竞争的关键要素。尽管平台为用户提供免费服务似乎已成为行业惯例，但是这种表面的“免费”具有欺骗性，用户在使用平台的过程中仍支付了对价——“数据”。平台利用算法处理终端用户输入的海量个人信息，再经精确配对，有偿提供给平台另一边的经销商。这种交叉补贴手段不仅可以优化用户体验使其享受“个性化”服务，也能提升广告商的营销命中率。这都有利于扩大平台规模，引致用户锁定效应产生。此时，平台经济的“多归属性”（multihoming）被削弱，用户怠于寻找新的、替代性的产品或服务，平台掌控主导权开始对部分产品和服务收费，或利用大数据杀熟进行“隐形”收费，从而攫取投资回报继续涉足相邻市场。由此，从“单边免费+单边收费”到“双边收费”，用户资源和数据成为数字市场中的竞争要点，在双边用户群的共同拥护下，平台也成了数字市场的“守门人”。

（二）欧盟数字市场竞争执法的目标

动态竞争和循环竞争是数字市场的常态，平台依托数据自我优化、竞相创新，展开用户注意力之争。当后发平台企业进入市场时，先发企业具有较强的反竞争动机，可能实施数据封锁、掐尖并购等涉嫌垄断行为，以求双边用户群停留在自有平台上，藉此抑制相关市场中的有效竞争。对此，欧盟竞争法“非价格导向”的立法价值取向，给了欧盟委员会数字平台反垄断执法的方向。

第一，维护公平竞争秩序。就平台间的竞争而言，平台本身是经营者，适用《欧盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union，以下简称 TFEU）第101条和第102条，不得缔结反竞争协议，或实施目标或结果会扭曲竞争的协同行为，禁止滥用市场支配地位。如上文所述，网络效应虽然易使平台获得市场支配地位，但并不必然导致竞争问题，竞争执法对此保持警惕，并且着重把握因网络效应而获益的企业不应以排他性或剥削性的行为强化或滥用其垄断地位，个案评估其行为对竞争的影响。就平台内的竞争而言，平台为平台内经营者提供市场的同时应当肩负起监督者的职责，制定双边用户群间的互动规则，发挥好“中间人”的作用，创造公平公正的数字生态系统。概言之，无论是竞争过程，抑或是竞争结果，都应当以“公平”为基准。

第二，保障消费者福祉。长久以来，欧盟竞争法着眼于反竞争行为与消费者福利损害的合理联系而发展出了“损害理论”。但是损害的界定标准应针对快速变化的数字市场有所调整。首先，平台是双边市场，消费者不仅是传统意义上的终端用户，也应包括平台上的商业用户。其次，以往实践侧重于可识别的消费者损害，譬如短期的、价格上的负面影响。而在数字经济中，用户在零价市场中可能遭受的损害在更大程度上来自质量或创新水平的下降，识别难度较大。最后，如果坚持认为只有在损害被识别后才能采取执法行动，可能因延宕而造成执法不力。因此，即便暂且无法准确衡量用户损害，欧盟委员会也会及早干预垄断平台实施旨在减轻竞争压力的行为，捍卫数字市场中的创新。

第三，推进欧洲一体化进程。《欧盟条约》第2条和第3条清晰地阐述道，欧盟建立在多元价值观基础之上，意欲为欧盟公民提供一个无国界约束的、高度竞争且安全公正的共同市场，从而实现欧洲的可持续发展。欧盟竞争政策是欧洲单一市场计划的重要支撑，在构建数字化单一市场方面亦是如此。人员、货物、服务、资本等要素跨越“地理疆界”的自由流动被抽象为于“虚拟空间”无缝穿梭，个人和企业均能在公平竞争和数据安全环境中访问和使用各类数字平台。因此，欧盟数字市场竞争执法必须避免跨国垄断平台分割单一市场，实施1P地址屏蔽阻碍跨境数字贸易，歧视性地对待不同地域的欧盟消费者或经营者。

总体来看，上述三大目标依次递进、相辅相成。竞争是创新的驱动器，公平竞争秩序为潜在创新者预留了进入相关市场的足够空间，已经占据市场支配地位的企业也受制于“游戏规则”，不会阻碍“破坏性创新”的出现。在此过程中，消费者福祉得以增加，并且这种消费者福利的提升不应局限于某一成员国境内，而应确保欧盟境内的任何个人和企业都能分享数字经济的红利。由此，拓深欧洲一体化程度，建成数字化单一市场是实现公平竞争、保护数字参与者利益的依归。

二、欧盟数字平台反垄断监管的新举措

鉴于数字市场中竞争样态的复杂性和隐蔽性，简单地将传统竞争执法思路套用于数字平台反垄断监管不再合时宜，需要予以适当修正和调整。究其本质，可以归纳为一个核心问题，即具备强大市场力量的数字平台针对网络用户和数字市场内的潜在竞争对手采取何种措施将构成竞争法意义上的阻碍、扭曲竞争行为，进而需要反垄断监管介入，以恢复市场良好竞争秩序。对此，欧盟委员会作出了诸多努力，以切实执行欧盟竞争规则、推动反垄断监管改革维持执法效能，扮演好其在推进数字化单一市场计划中的重：要角色。

（一）原则：基于法治原则的严厉监管

自1957年《欧洲经济共同体条约》（Treaty establishing the European Economic Community）诞生伊始，欧盟竞争规则不仅为企业在内部市场开展业务预先搭建了法律框架，也为欧盟委员会实施竞争政策提供了法律依据。尽管该法律框架在过去的60余年中有所革新，但是在欧盟法院的密切监督下，欧盟委员会的日常执法工作始终坚持法治原则，包括严格遵循非歧视原则、程序公正原则、透明度原则、可预见性原则、听证原则和保密原则等。欧盟委员会主席冯德莱恩强调，考虑到欧盟经济正在经历数字化转型，欧盟委员会的任务是确保竞争规则适合于现代经济并且得到有力执行，助力欧洲产业在欧盟内部和全球舞台上不断壮大。

以2020—2021年度为例，欧盟委员会专注于对跨国数字平台的严厉监管，启动了几项重大反垄断调查。2020年6月，欧盟委员会对Apple公司展开四项正式调查，包括利用Apple Store排除应用程序其他分销渠道、将Apple Pay整合进旗下产品的应用程序及网站、限制iPhone用户使用近场通信（NFC）功能、拒绝为竞争对手销售特定产品提供Apple Pay服务等行为是否违反竞争规则。这些举措表明欧盟委员会正尝试打破Apple相对封闭的数字生态系统，防止其对内强制收取“佣金”，剥夺消费者选择权。2020年11月，欧盟委员会发布了一份针对Amazon公司的异议声明，初步认定其滥用市场支配地位。在该案中，Amazon在口有平台内访问第三方卖家的重要非公开数据，以校准自身零售报价，损害竞争对手利益。同年11月，欧盟委员会对Amazon涉嫌实施自我优待行为展开第二次正式的反垄断调查。这展示出欧盟委员会打击大型数字平台实施“双轮垄断”的坚定决心。

（二）规则：欧盟竞争规则的变与不变

数字平台、数字生态系统和数据经济的独特性都要求欧盟委员会对现有竞争分析工具进行调整和完善，以解决数字经济的结构性问题。但仍然应认识到TFEU第101条和第102条具有足够的灵活性，始终是欧盟委员会竞争执法所依托的基础性法律框架。近年来，欧盟委员会在禁止滥用市场支配地位领域作出的执法决定，映射出欧盟竞争政策的坚守与革新。

以首起有关平台利用算法排挤竞争对手而引发竞争监管介入的案例——Google Search案为例。首先，欧盟委员会根据TFEU第102条认定Google构成滥用市场支配地位，并且在Google系列案件中亦适用该条，充分说明面对数字市场中的新业态竞争，竞争法则能够发挥应有作用。其次，Google Search案标志着欧盟委员会竞争分析范式的转变。一是，欧盟委员会一改以往认定免费产品“相关市场”时所依赖的用户是否针对服务付费，转而关注平台与用户间的“数据”交易，即平台通过收集用户数据呈现搜索结果，故而通用搜索服务市场属于受案涉行为影响的市场之一。二是，欧盟委员会认定Google在搜索服务市场中具有支配地位时，不再基于 Google是否有能力在相当长的时间内将价格提升至竞争水平之上，而是关注是否有相当数量的用户不会因Google搜索服务质量下降而使用其他搜索引擎。三是，考虑到用户使用搜索互动式平台倾向于点选在优先位置显示的联想结果，Google操纵算法将流量从竞争对手处转移至自有比较购物服务构成滥用，可能产生提高价格、抑制创新和降低服务质量的反竞争效果。最后，Google系列案件反映了处理数字市场中的滥用市场支配地位问题，基于价格下降的垄断者测试只是方法之一，数据、流量、双边用户群利益均是重要衡量指标，基于质量下降的垄断者测试成为新路径。数字平台反垄断监管必须深入分析数字价值链不同环节之间的反馈效应。

值得注意的是，欧盟委员会于2020年启动对《相关市场界定通告》的评估，并于2021年7月发布最终评估报告。该报告不仅明确了竞争法则在数字市场中的可适用性，也指出欧盟委员会在既往执法行动中不断优化竞争分析工具，注重从非价格竞争、动态竞争、非对称约束的角度定义数字市场。欧盟委员会今后可能会将通过判例法发展起来的新概念及改进后的定量技术融入旧版通告，以适应复杂的数字市场环境。

（三）理念：从事后规制逐步转向事前监管

在欧盟竞争监管法治框架的坚守与革新之中，寡头平台应当意识到，无论何种架构的反竞争策略，欧盟竞争政策自始至终都禁止其剥夺其他企业参与竞争和创新的机会。在明确这一要旨的前提下，执法机关还面临何时介入监管的实践难题。对此，DMA的生效实施强化了对数字平台垄断问题的事前监管，提升了执法有效性和效率性。

1.基于经验法则界定“守门人”

从经验的角度看，欧洲经济区总营业额、企业市值、活跃用户数量、公司业务地域覆盖范围等指标，或多或少地能反映平台企业的市场力量。欧盟委员会依据三大累计量化标准定义何种平台能成为欧盟数字市场的“守门人”。第一，属于对内部市场有重大影响的核心平台服务供应商：近三个财年欧洲经济区总营业额不低于75亿欧元，或上一财年的平均市值至少达750亿欧元，并且至少在三个成员国境内提供核心平台服务；第二，构成连接双边用户群的重要门户：月活跃终端用户超过4500万，并且上一财年的年活跃商户超过1万；第三，在相关市场中具有或可预见地具有牢固和持久性地位：近三个财年的每一年度都达到第二项所称指标。这种界定方法不仅具有可操作性，也绕开繁琐的支配地位认定程序，富有前瞻性地密切关注“守门人”动向，很好地适应了数字市场的动态竞争模式以及数字平台的双边市场属性。

2.依循商业模式赋予“守门人”义务

数字平台的竞争支点具有隐蔽性，执法机关需要从商业策略的角度出发理解市场主体的竞争思路和行为，思考企业如何盈利，其他企业又如何窃取这一利润。因此，欧盟委员会详细列举了“守门人”肩负的职责，包括命令性和禁止性规则。例如，“守门人”应当保障自身数字生态系统的开放性和互操作性、根据《通用数据保护条例》General Data Protection Regulation，以下简称GDPR）要求确保数据的可移植性、允许商户在第三方平台以不同价格或条件开展业务、应第三方搜索引擎平台要求向其提供终端用户搜索数据，并对个人数据作匿名化处理等；“守门人”不应自我优待、不应未经终端用户同意擅自合并从平台核心服务和其他服务获取的数据、不得强制商户和终端用户订阅或注册核心平台服务账户、不得利用从平台核心服务获取的商户非公开数据与商户竞争、不得限制用户卸载预装应用程序和选择互联网接入服务供应商等。此外，为防止攻击型兼并，无论是否达到申报的法定标准，欧盟委员会都要求“守门人”进行经营者集中申报。

3.施加严厉处罚引导平台自觉合规

一般而言，以GAFA为代表的超大型数字平台构成受DMA约束的“守门人”。欧盟委员会进一步要求具备“守门人”资质的平台主动合规以切实履行相关义务，并在开展合规行动的同时，遵循个人数据保护、网络安全、消费者保护和产品安全等方面的规则。针对未能履行“守门人”义务的平台，欧盟委员会兼采行为性和结构性救济手段，既包括上一财年总营业额最高10%的一般性罚款（如果屡次违规最高可达20%），或上一财年日均营业额最高5%的周期性罚款，也包括剥离公司部分业务，或禁止获取与系统性违规有关的额外服务。这反映出欧盟委员会在数字平台反垄断监管领域的高压执法态势，致力于为欧盟公民和中小型企业创造公平、创新、开放的数字环境。

三、欧盟数字平台反垄断监管的新视野

在欧盟经济的数字化转型和弹性复苏过程中，数据成为驱动发展的“新石油”。从另一角度看，“新石油”可能带来“新污染”，将竞争问题和数据保护问题交织在一起。尽管欧盟委员会多次明确无意干扰数据或隐私保护执法，但数据作为关键竞争要素，数据获取、分享及互操作都对数字市场竞争格局有着深刻影响，数字平台反垄断监管必须回应竞争法与数据法的互动关系。

（一）建立关于数据获取与分享的公平竞争秩序

获取数据是企业获得竞争力和创新机会的关键第一步，而拒绝竞争对手获取数据可能构成非法卡特尔和滥用市场支配地位。就卡特尔而言，2021年6月，欧盟委员会针对爱尔兰保险协会拒绝非会员商户访问其保险链接平台涉嫌违反TFEU第101条展开调查。欧盟委员会在异议声明中明确指出，在数字化时代，合理的数据收集与共享机制有利于促进有效竞争，而访问权限有否事关企业在相关市场中的竞争地位，对其经营成本、服务质量和产品定价均有负面影响。因此“数据池”的访问规则应当符合欧盟竞争法，避免构成市场进入壁垒，影响成员国间的跨境贸易。该案虽然不是典型的数字平台反垄断执法案例，但是欧盟委员会表露的执法态度明显聚焦于数据获取行为。数字平台正是依靠数据这一核心输入要素不仅从商业用户处赚取收益，也用于自身开发创新应用和产品，最终锁定终端用户。数字平台极有可能利用其数据轴心地位，凭借终端用户资源和数据分别与平台内企业达成平行的纵向协议，例如价格卡特尔、数量卡特尔、分割销售市场卡特尔等，继而产生横向垄断协议的效果。这就是所谓的“轴幅协议”。此外，从上文提及的欧盟委员会对Amazon公司的反垄断调查中可以预见，平台还可能擅自获取商业用户的非公开数据实施双轮垄断。这种行为极具强制性和隐蔽性，成为欧盟委员会今后执法的重点，被写入DMA。

就滥用市场支配地位而言，拒绝访问数据涉嫌构成排他性滥用行为，违反TFEU 第102条。有学者认为，这里需要引入关键设施原则来分析数据是否构成关键设施，进而强制垄断平台开放数字生态系统。但笔者认为欧盟委员会对此持保留和审慎态度。欧盟委员会在其2019年发布的《数字时代的竞争政策》中指出，关键设施原则最初被用于解决上游垄断企业无正当理由拒绝向下游企业开放基础设施，继而导致下游市场所有有效竞争被排除的问题。这一原则后又被扩展至知识产权领域。这都涉及欧盟及成员国法律普遍承认的两大原则，即自由选择贸易伙伴和自由处置财产，竞争法在适用关键设施原则时必须予以平衡，避免干涉财产所有人的控制权，损伤其投资动机。而欧盟法律目前尚不承认数据的财产属性，数字平台对所谓的数据财产控制权也无从谈起。但尽管如此，拒绝竞争对手获取数据仍然会带来严重的反竞争作用，特别是数据集中型市场。基于此，为了保障有效竞争和消费者福利，欧盟委员会今后将建立一个关于数据获取的监管框架，确保其能够迅速干预并且根据TFEU第102条评估拒绝访问数据这一滥用行为及其反竞争效果。

（二）增强数字服务的可信任性和安全性

在欧盟委员会2015年发布的“数字化单一市场战略”中，“为鼓励数字网络和创新服务的蓬勃发展创造合适环境和公平竞争条件”是该战略的二大支柱之一，这一支柱项下的关键行动囊括妥善处理数字平台的竞争问题，以及增强数字服务的信任和安全，尤其是与个人隐私和安全有关的数据处理活动。对此，在个人数据保护立法方面，欧盟不仅将个人数据保护写进《欧盟基本权利宪章》，GDPR也于2018年5月正式实施，旨在强化自然人对个人数据的控制，加重数据控制者和处理者的责任义务，在内部市场建立互信。这两部法律共同为数字经济框定了个人数据领域市场运作和竞争的边界，竞争法也应思考数据法的解释和执行对竞争的影响，以及竞争法在隐私政策方面可以发挥的促进作用。正如欧盟委员会在 Facebook/WhatsApp并购案和Microsoft/LinkedIn并购案中均指出，对消费者通信（社交网络）市场而言，数据隐私与数据安全构成非价格竞争的重要方面，终端用户将隐私视为影响数字平台产品或服务质量的重要因素。在进行竞争分析和并购评估时应予以适当考虑，避免并购于用户隐私有害致使平台产品或服务质量下降，最终导致消费者福利降低。从另一角度看，数据法可以帮助竞争执法机关理解何为个人数据、何为隐私，弥补竞争法的立法空白。

此外，GDPR第6条为数字平台处理个人数据预先提供了六种合法依据，其中包括获得终端用户的同意。这种同意应当是数据主体真实的、积极作为的意思表示，默许或预先打勾等消极方式均无效。终端用户在使用数字平台服务时通常需要勾选用户隐私/数据协议，协议内容通常包含用户自愿免费提供个人信息。可是，面对寡头数字平台，用户并无合理的替代性选择，有时可能不得不同意这种隐私条款，故而欧盟委员会认可德国联邦卡特尔局在Facebook垄断案中的做法，今后可能将从支配地位存在与否的角度评估同意的有效性。进一步看，如若用户作出了真实意思表示并且基于对平台的信任付出数据这一对价，平台若在用户同意或授权范围外处理数据，无疑将损害消费者对数字产品和服务的信赖。要知道，对于欧盟而言，真正的数字转型必须从欧盟公民相信他们使用的应用程序和产品具有安全性开始，欧盟委员会致力于打造一个基于欧洲规则和价值观的欧洲数据空间，DMA和DSA 即是典型例证。

（三）以反垄断监管为中心实施协同监管

为在数字市场中促进公平有效竞争、增进消费者福祉和实现一体化目标，反垄断监管理应发挥核心作用。但是数字市场独特的数据驱动属性决定了这种监管不可能是单一的、绝对孤立的，而是应当注重弥合反垄断与数据保护之间的制度缝隙，因为数据法的应用有助于竞争执法机关确定反垄断监管对象和执法救济手段。

欧盟委员会在《数字时代的竞争政策》中指出，数字市场的网络外部性和规模效应回报格外显著，如果缺失平台多归属性和互操作性，则市场中可能仅存在数量有限的平台企业，无益于有效竞争和创新。对此，竞争法和数据法可以在多归属性和互操作性方面发生制度耦合，互为制度供给。

关于平台多归属性。GDPR提出了数据可携权这一全新概念。数据主体有权以结构化的、通用的、机器可读的方式接收其提供给控制者的与其相关的个人数据，并且有权将该等数据传输至其他控制者而不受此前已经获得该等数据的控制者的妨害；在技术上可行的情况下，数据主体有权要求控制者将个人数据直接传输至其他控制者。欧盟委员会竞争总司前司长Joaquin Almunia曾指出，数据可携权是竞争政策的核心。换言之，实现个人数据的可移植性，既可以降低用户转换使用数字平台所花费的成本，也有利于减轻用户锁定效应，激活数字市场中的竞争。那么，当数据监管机构收到企业拒绝保障终端用户数据可携权的投诉时，欧盟委员会应当积极关注相关企业是否属于具有市场支配地位的平台，抑或是“守门人”，进而密切监管平台拒绝用户迁移数据是否构成滥用市场支配地位，违反TFEU第102条。

关于互操作性。互操作性可以分为协议互操作性、数据互操作性和完全协议互操作性。协议的互操作性是指两种服务或产品在技术上可以彼此互联和互为补充，而数据的互操作性近似于数据的可移植性，只是额外包含对自然人或非自然人用户数据的持续实时访问，这两者均经由应用程序接口实现互操作（API）。DMA 提出的互操作要求兼而有之，包括第三方应用程序与守门人平台操作系统的互操作，以及商业用户与守门人平台数据池的互操作。完全协议的互操作性是指替代性服务间相互识别和协同工作，例如使用不同数字平台的用户可以彼此通讯。在欧盟委员会既往执法案例中，曾将协议的互操作性作为竞争法补救措施予以应用，要求具有市场支配地位的企业或兼并者提供接口信息以便竞争对手开发的应用程序能与其兼容，实现无缝衔接。数据的互操作性确保用户得以自由选择数字服务提供者，致使平台多归属性显著提升。虽然目前欧盟层面尚未出现相关竞争执法行动，但是欧盟委员会认为具有市场支配地位的平台企业应承担此种责任并服从监管。

值得一提的是，欧盟委员会和欧盟数据保护监管机构在Google/Fitbit并购案中展开监管合作。欧盟委员会担心Google实施兼并后，会将其取得的Fitbit用户健康数据与自有数据库整合后，用于个性化广告营销，进一步抬高整个广告技术生态系统（在线搜索广告服务市场、在线展示广告服务市场和广告技术服务市场）的进入壁垒，剥夺广告商更多选择空间继而使其承担更高价格。对此，Google作出承诺，称其：①不会将健康数据用于Google推广营销；②针对Fitbit用户数据实施技术隔离，将其存储在单独系统中，不在广告业务中使用；③欧盟用户可以同意或拒绝Google 访问其向Google数字生态系统输入的健康数据。由此可见，虽然用户的有效同意关涉用户个人数据和隐私保护，显然属于数据法规制范畴，但这并不妨碍数据/隐私保护成为竞争法补救措施的重要关切。特别是近日，欧盟法院在“Meta公司等诉德国联邦卡特尔局案”的判决中明确指出，“成员国竞争主管机关在判断涉案企业是否滥用市场支配地位时，不仅要考虑竞争法规则，还要考察与竞争法相关的，甚至是以外的规则，譬如GDPR”。可以说，欧盟数字平台反垄断监管已经展现出了全新的执法视野，反垄断监管与数据保护并不冲突，可以实现协同监管。

四、对中国的启示

欧盟数字平台反垄断监管以高压执法态势和创新执法模式如火如荼进行，捍卫数字市场的公平竞争与创新，助力欧盟经济数字化转型。我国数字平台反垄断监管借鉴欧盟经验既具备可行性，也有必要性。

就可行性而言，中国《反垄断法》于立法之初便以欧盟竞争法为蓝本，汲取有益立法经验后立足我国具体国情予以制定；就必要性而言，2022年新修订的《反垄断法》有多处涉及平台反垄断监管问题，强调经营者不得利用数据、算法、技术和平台规则等实施垄断行为。在此背景下，重构数字平台反垄断监管格局都正当其时。站在新的历史起点上，健全数字平台反垄断监管制度对数字经济进一步促进我国经济转型升级和增长方式转变，增强我国经济发展的韧性，为经济社会发展提供强劲动能等，具有重要现实意义。具体而言，欧盟实践对中国数字平台反垄断执法的革新有以下三点启示。

（一）完善数字平台反垄断监管法治框架

时隔十四年，迎来首次修订的《反垄断法》对数字市场垄断问题作出必要回应，不仅针对平台企业可能利用数据、算法或平台规则等实施垄断行为直接予以明确规制，也更加重视动态反垄断监管的必要性，为反垄断执法实践保留了一定灵活空间，更加适应数字经济领域特有的网络效应、规模经济、锁定效应对竞争格局的关键性影响。

新《反垄断法》对新业态反垄断监管提出了总领性要求，本文建议以“改革系统集成”思维，统筹推进我国数字经济时代反垄断监管法治框架的建设。其一，将公平竞争、高效监管、激发创新活力和维护各方权益作为监管的基本原则，贯穿各项立法，便于执法部门有法可依，以纲领性原则为指引，及时对数字市场的新样态竞争作出反应，并在个案中以案释法。其二，从原则出发演绎具体规则，重点关注平台围绕数据开展的竞争，多措并举捍卫市场中的创新。例如清晰数据权属、规范数据开放共享、畅通数据流动等。其三，不同于欧盟，我国数字市场的单一性是天然的，中国平台企业实力强劲，应在对其严密监管的同时注意培育我国数字平台的全球竞争力。因此在具体执行过程中，应当要求执法机构在认定互联网领域经营者是否具有市场支配地位时，考虑其掌握、处理相关数据的能力等因素，做到审慎包容监管。

（二）将非价格因素作为竞争分析的要点

数字经济时代的反垄断执法策略应当及时调整，从以“价格”或“市场份额”为中心转变为以“非价格因素”为导向，重视数据背后的市场价值、经济效益以及安全要求。

第一，关于非法卡特尔。数字平台有能力收集双边用户群的数据，处于平台内竞争的轴心。平台经营者可能凭借数据获取与分享枢纽的地位，分别与平台内企业达成纵向垄断协议产生横向垄断效果；也可能利用平台规则、技术手段、算法等组织平台内企业达成横向垄断的共谋。这种围绕数据展开的兼具隐蔽性和强制性的非法卡特尔，执法机关应当着力于发现并认定其为具有反竞争效果的协同行为。

第二，关于滥用市场支配地位。首先，市场支配地位不仅体现于对相关市场中产品价格的控制能力，也体现在即便数字平台服务质量降低，仍然存在较强的用户粘性。其次，执法机构分析垄断平台的滥用行为应聚焦数据获取与分享安排，以及流量分配上的技术控制。另外，不应随意对数字平台强加向竞争对手提供数据的义务。笔者认为，将数据视为关键设施的时机尚不成熟。一方面，平台拥有海量数据，数据权属可能不清晰，谈何数据财产权及控制。另一方面，我国数据领域法律也未承认数据财产权益。最后，执法机构应着重分析非价格维度的反竞争效果。商品或服务质量下降和多样性缺失、消费者选择空间缩减、个人数据及隐私泄露风险等，都可能成为新形态的“消费者损害”。相应的，执法机构在采取竞争法补救措施恢复数字市场竞争秩序时，应侧重协议的互操作性和数据的互操作性。

第三，关于经营者集中。为了避免扼杀式、掐尖式并购，损害相关市场中的有效竞争。执法机关应当特别关注近三年营业额、用户数量、业务覆盖范围达一定程度的平台企业，将其视为数字市场的守门人。如若守门人实施经营者集中，无论是否达到法定申报门槛，都需要申报。此外，执法机关附条件批准数字平台间并购的，附加条件的具体内容应对用户数据安全给予必要关照。

（三）协调竞争监管和个人数据保护实现二元共治

竞争监管与数据保护，二者应是并行不悖，互为关照。竞争执法机关实施反垄断监管不得泄露执法过程中知悉的自然人隐私，数据保护部门应与竞争执法机关保持信息畅通，尽可能实时共享数字市场背后的数据交换动态，因为数字平台竞争的实质是围绕“数据”这一核心要素展开的动态竞争和循环竞争。

虽然实现个人数据保护不是竞争法应当承担的责任，但是竞争执法机关在实施数字平台反垄断监管时，应当与数据保护部门密切协作，建立协同监管机制。以用户同意为例，2021年11月，我国《个人信息保护法》正式施行，将取得用户同意作为个人信息处理原则之一。然而，具有市场支配地位的数字平台可能强制用户同意其处理个人数据排挤竞争对手，或未经用户同意访问个人数据对用户画像，甚至转卖数据。对此，应当畅通市场监督管理部门与网信部门的沟通渠道。当网信部门收到用户相关投诉应及时告知有关市场监管部门，并且为反垄断执法提供必要支持，包括证据资料佐证、技术手段解析等，最终由反垄断执法机构判定是否存在利用数据的反竞争行为。如果平台企业以已获用户有效同意为由，抗辩其行为不构成滥用，网信部门也可对“有效同意”进行必要解读，针对何为“同意”、何为“个人信息”提供专业意见，帮助反垄断执法机构破解数字平台竞争的特殊性和复杂性。由此，反垄断监管与数据保护监管可以建立协同合作关系，实现二元共治，迎合数字经济的现实需求。

结语

数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。数字平台活跃在数字市场之中，既塑造着新型数字生态，也带来了反垄断监管理念、视野的革新。欧盟在这方面的实践走在了全球前沿，从数据获取监管、数据分享监管、与数据保护部门协同监管的角度出发，采用开发灵活性分析工具、拓展传统竞争规则意涵、强调事前监管等方法，不断加大数字平台反垄断监管的执法力度，提升执法有效性和效率性，同时注意弥合竞争法与数据法的制度缝隙，旨在创建真正服务于“人”的数字化单一市场。这都对我国数字平台反垄断监管制度的健全完善提供了有益思路，以便妥善处理数字平台牵涉的多维度法律关系、交易关系，突破部门法彼此之间绝对独立的狭隘眼光，在优化反垄断执法的过程中造福消费者，提升社会福祉。