反垄断民事检察公益诉讼制度的解释论

摘要：2022年新修改的《反垄断法》首次引入民事检察公益诉讼制度。在《反垄断法》仅原则性规定该制度的情形下，民事检察公益诉讼制度在反垄断领域的适用面临诸多问题，有必要对其制度功能及具体实施规则进行解释论展开，从而反哺反垄断民事检察公益诉讼司法实践。站在解释论的视角看，反垄断民事检察公益诉讼制度既是为了解决垄断行为造成的公共利益损害问题，亦是为了回应传统反垄断法实施困境的有效措施。反垄断民事检察公益诉讼的受案范围应当坚持“公共利益”标准，并对垄断行为造成的竞争损害和社会公共利益损害之间的关系进行解释与澄清。在反垄断民事检察公益诉讼中，检察机关可以探索适用行为保全措施、恢复原状、惩罚性赔偿、检察建议等多种形式的法律措施，从而与传统反垄断公共执行及私人执行之间形成体系协调，共同实现反垄断法的立法目标。

关键词：反垄断法；民事检察公益诉讼；解释论；平台垄断；公共利益

2020年年底，中共中央政治局会议和中央经济工作会议均提出，将“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为我国经济工作的重点之一。在此之后，我国反垄断活动明显进入活跃期，在强化反垄断执法和司法的同时，《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）也于2022年完成制定15年来的首次修改。修法时的种种争论均随着《反垄断法》修改的完成而告一段落。对于今后一段时期我国《反垄断法》的研究而言，最为紧要的任务应当是完成从立法论到解释论的话语转变。2022年的修法对我国反垄断法实施制度作出了重要革新，首次在传统公共实施和私人实施之外引入反垄断民事检察公益诉讼制度。修改后的《反垄断法》第60条第2款规定：“经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。”与修法过程中关于垄断行为实体规则的激烈讨论相比，我国竞争法学界对新增的反垄断法实施方式并无充分预期。在本次修法之前，有部分学者指出，垄断行为可能造成公共利益损害，故需要公益诉讼或集体诉讼的介入，也有检察官呼吁在反垄断领域引入检察公益诉讼。但总体上看，我国反垄断法学界对民事检察公益诉讼的系统研究相对较少。尤其需要关注的是，检察机关在修法前并非《反垄断法》的实施主体，对如何在反垄断领域适用检察公益诉讼制度，尚无前例可循。鉴于此，本文的主要研究内容就是对新增的反垄断民事检察公益诉讼条款进行规范解释，以此为我国反垄断司法实践提供有效的理论保障，进而更好地回应高水平社会主义市场经济体制对促进竞争、保障公益的制度需求。

一、民事检察公益诉讼制度在反垄断领域的适用困境

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。经过前期试点，立法机关于2017年6月修改了《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》），正式从诉讼基本法层面确立了民事检察公益诉讼制度的法律地位。司法实践对民事检察公益诉讼制度实施规则的解释，必须与其所适用的实体法相结合。这也意味着，在《反垄断法》修改后，从解释论视角对反垄断民事检察公益诉讼制度进行考察，亦不能离开对反垄断实体规则的分析阐释。具言之，民事检察公益诉讼制度在反垄断领域的适用还存在系列困境，有待进一步阐释。

（一）反垄断领域民事检察公益诉讼制度的功能不明

作为一项全新的反垄断法实施制度，民事检察公益诉讼制度应有其独特的功能，否则便可能陷入《法国民法典》起草人之一波塔利斯所称“不可制定无用的法律，它们会损害那些必要的法律”的现实危险。我国既往单行立法中规定的检察公益诉讼制度往往包含具体的功能指向。例如，《中华人民共和国英雄烈士保护法》第25条明确规定，在“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼”时，检察机关可提起诉讼保护英雄烈士对于社会的公共利益。此外，根据《中华人民共和国个人信息保护法》的规定，不仅个人可以对个人信息处理者的违法行为提起诉讼，当个人信息处理者的行为侵害的主体数量“众多”时，检察机关等组织可提起公益诉讼。

然而，《反垄断法》仅原则性规定，垄断行为损害社会公共利益的，可由检察机关提起民事公益诉讼。在“×牌（中国）有限公司与呼和浩特市××物资有限责任公司横向垄断协议纠纷案”中，最高人民法院认为，反垄断法具有明显的公法性质，垄断行为的认定超出了平等主体之间的权利义务关系。若依此观点，针对所有垄断案件，检察机关均应提起民事公益诉讼，这是否与民事检察公益诉讼制度在其他领域主要起辅助实施作用的定位相背离？

除此之外，我国在制定《反垄断法》之初，就已经同时规定了公共实施和私人实施两种形式，前者体现为反垄断执法机构的行政执法，而后者主要表现为私人提起的反垄断民事诉讼。修法时将人民检察院作为民事公益诉讼主体纳入反垄断法执行体制之中，不仅是我国《反垄断法》立法史上的重大创新，在全球视野下的竞争法实施体系中也不多见。与传统反垄断公共实施与私人实施方式相比，民事检察公益诉讼制度也应当有其特殊的功能，否则，不仅其自身的价值存疑，甚至可能影响传统反垄断法实施方式的正常运行。因此，有必要从解释论视角对反垄断民事检察公益诉讼制度的功能进行探究。

（二）反垄断领域民事检察公益诉讼的受案范围不明

《反垄断法》修改后，摆在检察机关面前的首要问题就是，哪些反垄断案件应当由人民检察院通过民事检察公益诉讼的方式处理，也即反垄断民事检察公益诉讼的受案范围问题。在传统反垄断行政执法和民事诉讼环节，几乎不存在有关受案范围的争议，主要是因为反垄断公共实施与私人实施本身就是反垄断法的当然实施方式，可以适用于所有构成违法的垄断行为。但是，由于人民检察院具有法律监督机关的属性，“检察官作为公共利益的代表”，理应在案件受理范围方面体现其社会公共利益属性。

新修改的《反垄断法》同样规定，检察机关应当对“损害社会公共利益的”垄断行为提起民事公益诉讼。然而，“损害社会公共利益”本身是一个非常宽泛的概念，公益诉讼检察作为司法实践中的一项全新职能，检察机关往往是“从零起步，摸着石头过河”。《反垄断法》没有对民事检察公益诉讼的受案范围给出直接答案，而这也给市场主体带来了疑惑：检察机关是否有可能成为另一个事实上的反垄断执法机构，从而对所有垄断案件进行处理，抑或主要针对部分案件进行检察公益诉讼？在当下反垄断民事检察公益诉讼受案范围尚不明确的情形下，有必要结合反垄断实体法理论对其进行解释学澄清。

（三）检察机关在反垄断民事检察公益诉讼中可行使的法律手段不明

一般认为，我国反垄断法的实施以行政执法为主导，反垄断公共执行机关在实施反垄断法的过程中处于主导地位。尽管《反垄断法》已经提供了非常丰富的行政措施“工具箱”，但是，囿于传统行政执法的固有缺陷，反垄断行政执法在实践中屡受质疑。例如，尽管早在2015年，京东就已经向当时的反垄断执法机构（原国家工商行政管理总局）实名举报阿里巴巴在电子商务市场存在“二选一”行为，但直到2021年4月，国家市场监督管理总局才对阿里巴巴“二选一”行为进行处罚。该“二选一”行为持续存在近6年的事实，凸显了行政执法难以在短时间内迅速制止垄断行为的缺陷。又如，2016年8月，滴滴出行与优步中国完成合并，但并未依法向反垄断执法机构（商务部）进行经营者集中申报，在举报人向反垄断执法机构进行举报后，商务部于同年9月即表示正在对该案进行调查。随后，2018年新组建的反垄断执法机构（国家市场监督管理总局）亦明确指出，正在对该合并案进行调查。但时至今日，反垄断执法机构仍未就该案采取任何行政措施，这也在一定程度上体现出行政执法措施对网约车市场业已出现的结构性垄断趋势应对乏力。

相较之下，在反垄断民事检察公益诉讼中，检察机关无须受制于《反垄断法》规定的行政措施，可以运用《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）和《民事诉讼法》中的各类法律手段，应对损害社会公共利益的垄断行为。但是，公益损害具有“不仅多层而且多样”的特点，即使在一般意义的法律适用层面，民事公益诉讼也不能简单套用传统私益诉讼模式，而是需要结合公益损害的具体情形和影响加以确定。基于反垄断案件的专业性和特殊性，修改后的《反垄断法》仍未对民事检察公益诉讼中的相关法律措施予以明确，检察机关如何通过综合适用诉讼请求和检察建议等法律手段，解决传统反垄断法实施中难以因应的现实问题，亦需要通过解释论予以厘清。

二、反垄断民事检察公益诉讼制度的功能

对于修法中新增的法律制度，解释论角度的首要工作是对相关条款的制度功能进行阐释，借以明晰新增法律条文的制定背景和立法目的。《反垄断法》在2022年修改时才增加民事检察公益诉讼条款，对该条款制度功能的法解释工作需要从两方面进行：其一，需要将该条款置于本次《反垄断法》修改时市场经济和政策环境变革的背景中进行解释；其二，反垄断民事检察公益诉讼制度作为一项全新的反垄断法实施制度，对该条款功能的解释工作不能离开过去15年中对反垄断法实施制度的评价。有鉴于此，本文将从两个方面对反垄断民事检察公益诉讼制度的功能进行解释论展开。

（一）维护平台垄断背景下的社会公共利益

此次《反垄断法》的修改与近年来平台经济的快速发展密切相关。全球范围内，以谷歌、亚马逊、脸书和苹果等为代表的数字平台历经近二十年的发展，逐步获得垄断性的市场势力和行业“守门人”的市场地位。美国国会相关报告认为，这些数字平台利用其“守门人”地位，从事诸如数据滥用、掠夺性定价、自我优待等排除、限制竞争行为，严重损害了消费者权益和市场创新发展。数字经济同样也是推动我国构建新发展格局的重要引擎。随着互联网的蓬勃发展，阿里巴巴、腾讯、美团、滴滴等平台企业在我国陆续建立，其业务涉及消费者生活的方方面面。平台企业为人民群众的日常消费活动提供了极大的便利，促使商品和物流等资源高度集约化，丰富了消费者的消费形式和内容。与此同时，高度集中的平台企业有能力利用其市场势力进行诸如滥用市场支配地位等限制竞争的活动，进而损害群体消费者的利益。

正是在平台经济快速发展的背景下，中央在2020年底明确提出了“强化反垄断”的要求。自此之后，我国针对互联网平台的反垄断执法更加积极有为，反垄断修法也加快了进程。在修法过程中，中央相关机构密集表态，阐述了平台经济对反垄断法修改的深刻影响。例如，国家市场监督管理总局在向全国人大常委会作关于修改反垄断法的说明时指出，“特别是随着平台经济等新业态快速发展，一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本等优势实施垄断行为、进行无序扩张，导致妨碍公平竞争、抑制创业创新、扰乱经济秩序、损害消费者权益等问题日益突出”，因此，迫切需要进一步加强反垄断法实施。在2022年全国两会期间，最高人民检察院也表示将探索推进互联网平台反垄断公益诉讼，对平台“二选一”等破坏市场竞争秩序的行为加强监督。审议通过《反垄断法》修改决定前夕，中央全面深化改革委员会第二十六次会议再次强调，“强化平台企业反垄断、反不正当竞争监管，加强平台企业沉淀数据监管，规制大数据杀熟和算法歧视。”

考察本次《反垄断法》的修改背景可以发现，各项反垄断实体和程序制度革新均与平台经济快速发展对传统反垄断制度的冲击紧密相连。传统反垄断理论认为，反垄断法的唯一目标就是促进经济效率，即主要关注相关行为是否可能造成商品（服务）的价格上涨或产量下降。平台经济背景下的垄断行为正趋于公共利益危害多元化，平台垄断不仅直接侵害消费者的具体利益，而且从长远看，还会危害整个数字经济的发展。例如，平台“二选一”等行为直接剥夺了消费者选择竞争性平台和获得更多类型商品的权利；“大数据杀熟”则置消费者最朴素的公平理念于不顾，并且滥用消费者个人信息数据为自身谋利。由此可见，数字经济背景下平台垄断的危害已经不限于抽象层面的经济效率，还涉及社会层面更加具体的特定群体利益。

此外，我国平台经济的发展全球领先，互联网平台巨头一旦从事垄断行为，其造成的公共利益损害规模难以估量。仅以电子商务平台为例，我国网络平台不仅零售额全球第一，而且总额超过了排在我国之后10个国家市场的总和。2023年“双十一”期间，京东平台累计超过60个品牌销售额破10亿元，天猫平台共有402个品牌成交额破亿元，3.8万品牌成交额同比增长超100%。这表明，如果互联网平台特别是具有市场支配地位的头部平台实施滥用行为，造成的公共利益损害和传统线下行业相比，可能是指数级的增长。概言之，数字经济背景下，垄断行为造成的损害已经超出了经济效率范畴，平台经济的快速发展成为本次修法新增反垄断民事检察公益诉讼的直接诱因。民事检察公益诉讼一个显著的制度功能，是其能够有效应对新型垄断行为造成社会公共利益损害的挑战。

（二）因应我国反垄断法公共和私人执行困境

我国《反垄断法》属于典型的兼具公私法属性的经济法，实体法意义上的双重属性导致反垄断法实施机制的多元化趋向。以法律实施为基础进行考察，如果反垄断法的行政执法或普通民事诉讼能够有效应对垄断行为造成的损害，便无需其他法律手段的介入。从目的解释的角度看，立法者考虑新增民事检察公益诉讼作为反垄断法的实施方式之一，必然是因原有的实施制度在运行实践中存在难以自行完善的问题。笔者以为，民事检察公益诉讼的引入能够有效因应传统反垄断法实施中的缺陷，从而达到立法者的立法目的。

1. 因应反垄断公共实施的困境

以往我国反垄断行政执法主要存在两方面的问题：其一，公共实施过于依赖反垄断执法机构的主动作为，容易形成如日本反垄断实践中“公正交易委员会如不行动，一切都会静止不动”的状况。我国长期以来对包括平台经济在内的新业态抱持“包容审慎”的监管态度，但随着头部平台企业的不断壮大，逐渐进入“赢者通吃”的寡头竞争格局，传统路径呈现出“包容审慎有余、依法监管不足”的监管困境。我国检察理论认为，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，其与人民政府所代表的行政利益的差异和冲突，正是检察公益诉讼的制度来源。在反垄断执法机构经历了“三合一”改革后，为了避免反垄断执法不作为的情况发生，引入外部检察权的法律监督就显得尤为必要。其二，反垄断执法面临地方保护主义干扰。机构改革后，反垄断执法除经营者集中审查外，其余执法工作均实现了对省级市场监督管理部门的“普遍授权”，这在促进执法资源“下沉”的同时，客观上也提高了地方行政机关“保护主义”执法的风险。中央在对平台经济发展较快的城市个别官员违法犯罪问题的查处过程中，已经指出地方党政领导存在“与资本勾结，支持资本无序扩张”的现象，并要求“着力查处资本无序扩张、平台垄断等背后腐败行为，斩断权力与资本勾连纽带”。反垄断民事检察公益诉讼是一种应对地方保护主义的可靠方式，《中华人民共和国宪法》保障的依法独立行使检察权使得检察机关可以避免产业政策机关的干扰，站在国家和社会公共利益的角度促进自由竞争秩序的完善。并且，不同于按照行政区划建立的各级人民政府，检察机关在公益诉讼环节可以探索跨区域管辖，从而更大程度避免地方保护主义的干扰。

2. 因应反垄断私人实施的困境

我国反垄断民事诉讼一直面临原告胜诉率低、举证难、证明责任分配不均等多重难题。尤其在互联网领域，普通消费者或一般商家受到网络技术专业性的阻碍，往往难以开展反垄断诉讼举证活动。同时，由于我国反垄断民事诉讼仍然适用“填平”责任原则，遭受垄断损害的行为人特别是消费者，难有充足动力向垄断企业发起挑战。相比之下，在民事检察公益诉讼中，作为国家机关的人民检察院一般都处于优势地位，具有更好的诉讼能力。即使面对具有市场支配地位的互联网平台企业，检察机关也具有更强的实力进行调查取证，聘请专业的法律、经济专家进行垄断行为分析，根据案件情况提出有针对性的民事诉讼请求，从而推进民事检察公益诉讼的顺利进行。

三、反垄断民事检察公益诉讼的受案范围

在本次《反垄断法》修改之前，由于缺乏明确的立法规定，法学界在论及反垄断公益诉讼时，往往并未严格区分垄断行为造成的竞争损害和公共利益损害。一般认为，垄断行为造成的竞争损害必然涉及对社会公共利益的侵害。那么，这是否意味着对于所有《反垄断法》禁止的垄断行为，检察机关均应当提起民事公益诉讼？立法者显然并不这样认为。修改后的《反垄断法》第60条第2款规定了提起民事检察公益诉讼的两项法律要件：（1）经营者实施垄断行为；（2）垄断行为损害社会公共利益。依照法律解释方法，垄断行为在我国《反垄断法》文本中指的就是具有或可能具有排除、限制竞争效果的经营者行为。只有当经营者的行为同时构成垄断行为并且损害社会公共利益时，检察机关才应当提起诉讼。因此，有必要对《反垄断法》第60条规定的“垄断行为”与“社会公共利益”之间的关系作出恰当解释，从而厘清反垄断民事检察公益诉讼的合理受案范围。

（一）“公共利益损害”与垄断行为“竞争损害”相区别

就诉讼目的而言，相对于私益诉讼保护私人利益的目标实现，公益诉讼旨在维护社会整体的公共利益。反垄断法以维护市场竞争秩序为目标，这无疑体现了其经济层面的公共利益追求。我国司法实践的通说也认为，反垄断法具有较强的公法属性，垄断行为造成的影响已经超出了民事主体之间私权利益的范畴，因此有学者坦言，垄断行为必然损害社会公共利益。若是如此，是否意味着检察机关应当对所有垄断案件均提起公益诉讼？立法者又为何将垄断行为与损害社会公共利益的行为相区分？

本文认为，按照经济法基础理论，反垄断检察公益诉讼条款中的“公共利益”要件须作限缩解释，此处的损害公共利益行为不应包括仅对经济效率产生影响的经营者行为。在国家机关的配置中，行政机关（狭义政府）代表国家履行经济管理职能，从而干预经济发展、克服市场失灵。对于影响经济效率的垄断行为，政府本身具有打击垄断行为、保障市场正常运行的经济管理责任。世界主要反垄断司法辖区均设立竞争执法机构，对垄断行为进行调查和处理，同时，遭受垄断行为侵害的个人有权提起私人诉讼，从而间接打击垄断行为。因此，虽然工业经济时代的垄断行为对经济效率等公共利益产生危害，但是，反垄断传统的公共实施和私人实施方式足以对此类垄断行为进行有效打击，民事检察公益诉讼此时没有介入的必要。

回归《反垄断法》第60条第2款规定的法律要件，立法者对“垄断行为”和“损害社会公共利益的行为”进行了区分。垄断行为造成的损害一般被称为“竞争损害”，而在以价格为中心的传统反垄断理论框架下，这种竞争损害主要表现为对所谓“消费者福利”等经济效率的损害。但诚如前述，在民生领域、知识产权领域、平台经济领域等特殊情形中，垄断行为造成的竞争损害不仅包括传统的经济效率损害，还包括对更广泛的社会公共利益的损害。因此，反垄断法意义上竞争损害的范围在特定领域和个案中需要进行适当调适和扩张。本文以平台反垄断领域中“二选一”行为为例，进行进一步解释，在互联网平台“二选一”行为中，垄断平台会强制平台内商家不得在其他竞争性平台开展商业活动。依照传统竞争损害理论，“二选一”行为并不一定会提高商品价格或者影响经济效率，但其社会危害性不可小觑。一方面，平台内经营者的“多宿主性”使得平台之间产生良性竞争，并为经营者和消费者提供更好的产品和服务体验。垄断平台强制“二选一”将破坏多宿主性，进而危害平台良性竞争过程。另一方面，“二选一”行为限制了消费者的自由选择权和公平交易权，使得消费者只能在固定的平台上进行交易，甚至被迫接受垄断平台的不合理交易条件。然而，此种在网络平台环境中产生的对消费者群体利益的损害，很难被以经济效率为标准的传统反垄断理论涵盖。

由此可见，反垄断法理论中的竞争损害与公益诉讼中社会公共利益损害的关系，既有交叉亦有区别：在传统反垄断竞争损害理论考察的经济效率损害之外，反垄断民事检察公益诉讼的受案范围应当有所突破，重点关注包括平台垄断在内的可能对公平交易权、消费者选择权、个人信息权益、公共卫生健康等社会公共利益产生损害的垄断行为，这也符合检察官作为公共利益代表的身份职责要求。关于竞争损害和社会公共利益损害的关系，可见下图：

图1 竞争损害与社会公共利益损害

（二）我国反垄断民事检察公益诉讼重点领域的类别展开

在工业经济时代发展出来的传统反垄断法，依赖经济学中的价格理论，关注的行为主要是对经济效率造成损害的反竞争行为。诚然，在传统经济发展中，特定领域的垄断行为造成的竞争损害，也会出现在经济损害之外。但由于相关领域范围较窄或损害影响传播有限，在很长一段时间内，垄断行为造成的公共利益损害问题并未引起立法者注意，反垄断执法机构和法院也仅能在个案中对公共利益损害作出有限应对。数字经济时代愈加频繁的平台垄断行为使得立法者意识到，垄断行为造成的竞争损害不仅可能体现在经济层面，也可能体现在社会公共利益层面，这也直接促成了修改《反垄断法》时引入民事检察公益诉讼。尽管如此，作为一种独立的反垄断法实施方式，民事检察公益诉讼可能适用的领域并不限于平台垄断。本文拟结合中外反垄断执法司法既有实践，总结几种可能对社会公共利益产生损害的案件类别。

1. 联网平台反垄断案件

平台垄断的危害已经广泛延伸至社会公共领域，如在大型平台滥用市场支配地位情形，平台强制“二选一”的行为直接侵害平台内经营者的公平交易权以及互联网用户的消费者选择权。互联网环境下，垄断平台对网络用户海量大数据的滥用，也可能损害公民个人信息权益。

2. 医药领域反垄断案件

医药领域垄断行为造成的竞争损害本身并没有超出经济效率范畴，但医药领域涉及广泛的公共卫生健康利益，因此，该领域的垄断行为极易造成公共利益损害。例如，在“扑尔敏原料药垄断案”中，国家市场监督管理总局认定涉案企业滥用其在扑尔敏原料药市场中的支配地位，导致原料药供应紧张、价格上涨，部分下游药厂减产停产，严重损害了病患者利益等社会公共利益，产生了极为恶劣的社会影响。

3. 知识产权领域反垄断案件

知识产权的行使通常与创新和技术发展有关，因此，滥用知识产权的反垄断案件也可能涉及社会公共利益。在著名的“欧盟微软反垄断案”中，微软拒绝许可知识产权的行为构成滥用市场支配地位。欧盟委员会和欧盟法院在处罚决定中特别提及，与一般的拒绝交易类滥用案件相比，关于拒绝许可知识产权构成反垄断违法的条件，需要增加相关拒绝行为将损害技术发展和创新。时任欧盟委员会副主席Joaquín Almunia在谈及微软案时也明确指出，如果微软的行为得不到有效规制，许多创新性产品将永远难见天日。

4. 公用事业领域反垄断案件

尽管在理论上具有争议，但我国目前的反垄断实践表明，《反垄断法》可以在公用事业领域适用。公用事业涉及用水、用电、广电通信、邮政等民生保障行业，对消费者而言具有不可替代性。通常认为，公用事业单位提供的产品属于准公共产品，因此，该行业具有显著的社会公益性。由于该领域与民生相关的特殊性，公用事业单位从事的垄断行为将直接侵害社会公共利益。

四、反垄断民事检察公益诉讼中的诉讼请求与检察建议

修改后的《反垄断法》第60条总体上构建了我国反垄断民事诉讼制度，其中，第1款规定了经营者应当为其垄断行为承担民事责任，第2款则规定了特殊的民事诉讼即民事检察公益诉讼制度。与一般的反垄断法公共或私人执行相比，在对检察机关的诉讼请求或其他法律手段进行解释时，还应当考虑两项因素：第一，与反垄断行政执法相比，反垄断民事检察公益诉讼制度仍然属于民事诉讼制度的范畴，即检察机关在向人民法院提起公益诉讼时，可不受《反垄断法》中行政法律责任相关规定的束缚，而根据《民法典》《民事诉讼法》等法律的规定综合适用法律措施，要求垄断企业承担相应的民事责任；第二，站在解释论的立场上，检察机关在民事检察公益诉讼中采取的措施应当主要有利于社会公共利益或者对传统反垄断法实施方式难以解决的问题进行补充，从而实现反垄断法各类实施方式间的协调。有鉴于此，本文结合《反垄断法》和其他法律的有关规定，对民事检察公益诉讼中可能涉及的典型诉讼请求及检察建议进行解释论展开。

（一）行为保全措施

尽管反垄断民事公益诉讼也适用一般的民事诉讼程序，但发起公益诉讼的目的毕竟和一般民事纠纷不同。与普通民事纠纷处理私主体间的人身和财产关系相比，经济法所要保障的是企业劳动者的劳动力权、竞争者的市场竞争力权和消费者的消费力权。在一般民事诉讼活动中，损害赔偿是当事人最易提起的诉讼请求。但在竞争法相关诉讼中，其他的诉讼请求（如禁令）有着和损害赔偿相似的地位与作用，甚至在某些司法辖区（如欧盟成员国），因违反竞争法而提起损害赔偿之诉本身就较少。

行为保全措施（或称禁令措施）在我国诉讼法中并非罕见，《最高人民法院关于审查知识产权纠纷行为保全案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2018〕21号）就规定了行为保全措施，可适用于知识产权与竞争纠纷。反垄断民事检察公益诉讼针对严重损害不特定多数人利益的垄断行为，和要求垄断企业提供金钱损害赔偿相比，要求其停止反竞争行为并采取积极行为恢复竞争秩序和公共利益更显重要。特别是网络环境下竞争优势瞬息万变，即使短期的垄断行为也可能对市场竞争环境造成难以弥补的损害。既往数字经济领域的竞争法实践也反映出反垄断执法程序冗长、事后救济难以应对已经产生的竞争损害等诸多弊病，而诉讼禁令措施可以有效应对上述问题。例如，在互联网平台滥用市场支配地位的情形中，检察机关就可以在发起公益诉讼的诉前或诉中向人民法院申请行为保全措施，要求平台立即停止相应垄断行为。

（二）恢复原状

检察机关可以在民事公益诉讼中提出“恢复原状”的诉讼请求，从而因应由现行《反垄断法》缺乏结构性救济引发的实施缺陷。特别是在数字经济背景下，比较竞争法中形成的共识是，虽然平台垄断以互联网平台实施滥用行为为表象，但本质是过度集中引发的结构性垄断问题。我国《反垄断法》第58条仅规定，在企业违法进行经营者集中时，反垄断执法机构可以实施结构性制裁（如剥离相关业务或企业分拆等），但在平台垄断多发的滥用市场支配地位和垄断协议领域，并未提供结构性救济路径。在公益诉讼中，检察机关可依照《民法典》相关规定要求垄断平台企业承担对竞争状态“恢复原状”的民事责任，即请求人民法院判决剥离垄断平台相关业务或直接拆分垄断平台，从而恢复相关市场的竞争性市场结构。

（三）惩罚性赔偿

我国目前反垄断民事诉讼的损害赔偿遵循补偿原则，对垄断行为所造成损害的计算，要求尽量还原市场的原本状况，但实践中面临巨大的实施困境。美国等普通法系国家广泛采纳惩罚性赔偿的原因，是其将民事诉讼作为执行行政性法规、进行社会控制的主要工具。在这一点上，我国反垄断民事检察公益诉讼与普通法系的观点具有相似性，即检察机关对垄断行为提起诉讼并非为了补偿自身损失，而是“对行政规制失灵的回应”。由于垄断行为造成的损害一般波及整个相关市场甚至上下游市场，其受害者是依存于经济秩序的不特定多数人，且损害具有扩散性。若检察公益诉讼产生的赔偿成本远低于垄断行为给相关企业带来的获利，检察公益诉讼的目的无疑会落空。是故，本次修改《反垄断法》时未直接规定公益诉讼中可主张惩罚性赔偿，稍显遗憾。就检察公益诉讼自身而言，最高人民检察院对“探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”持积极态度。在现行法框架下，也可以考虑通过法律解释的方式实现惩罚性赔偿的司法适用。《民法典》第1185条规定了知识产权侵权惩罚性赔偿的原则性条款。我国司法实践中一般均将垄断案件作为广义知识产权案件的一类，因此，最高人民法院和最高人民检察院可以考虑根据《民法典》的原则性规定制定反垄断民事检察公益诉讼惩罚性赔偿的司法解释。

（四）检察公益诉讼的特殊工具：检察建议

解决违法行为也有可能不必诉至法庭，这是民事检察公益诉讼区别于普通民事诉讼的重要特征，其中，检察建议就成了检察机关在民事检察公益诉讼中可适用的重要法律手段。在行政公益诉讼中，检察机关提起诉讼前必须先向行政机关提出督促履职的检察建议，这是检察机关提起行政公益诉讼的前置条件。在民事领域，提出检察建议并不是检察机关提起民事公益诉讼的前置要求，但作为一项基本检察制度的检察建议，仍然可以在反垄断民事检察公益诉讼领域发挥重要作用。

其一，监督行政机关依法开展反垄断执法工作。如前所述，反垄断民事检察公益诉讼的一个显著制度功能是弥补反垄断法公共实施的缺陷，特别是从行政体制外部监督反垄断执法机构依法行政。民事公益诉讼并不直接涉及反垄断执法机构，但由于我国反垄断法的实施主要依靠行政执法，检察机关也应当通过公益诉讼过程中的一定方式进一步促进反垄断行政执法工作。作为公益诉讼检察职责的重要体现，检察机关可以通过对反垄断执法机构提出检察建议的方式完善执法程序并取得更好执法效果。总体而言，检察机关的检察建议可以分为两类：一是基于特定行业或领域可能存在严重危害公共利益的垄断行为，要求反垄断执法机构开展调查的社会治理检察建议；二是检察机关针对反垄断执法机构在个案处理过程中可能造成公共利益损害的反垄断法适用错误或其他不当行政措施的检察建议。此外，由于反垄断系中央事权，对反垄断执法的检察建议，应当由最高人民检察院直接向市场监督管理总局作出。

其二，督促具有公共职能的经营者改进工作。检察理论认为，检察建议发送的对象应当是对检查建议所涉问题具有管理、指导、实施等具体职权的单位或部门，检察机关一般不能对作为反垄断法规制主体的经营者提出检察建议。但是，市场经济条件下的部分经营者可能具有一定的公共职能，如果反垄断案件涉及经营者公共职能的履行，检察机关也可以提出检察建议。具体而言，检察机关可重点关注两类情形：一是在公用事业反垄断案件中，对公用企业公共职能履行提出检察建议；二是在平台反垄断案件中，对部分具有公共管理职能的数字平台治理提出检察建议。

此外，在反垄断案件中适用检察建议的优势，还体现为检察建议具有较强的法律约束力。司法实践中，检察建议可能引发检察机关对行政机关的约谈，从而更好地保证检察机关对反垄断执法的外部监督。并且，检察建议及约谈记录也可以在后续开展的检察公益诉讼起诉阶段作为证据使用。

五、结论

修改后的《反垄断法》确立了民事检察公益诉讼制度，进一步丰富了我国反垄断法实施方式。在《反垄断法》仅原则性规定反垄断民事检察公益诉讼的情形下，需要对该制度进行合理的法律解释。在制度功能上，一方面，回应数字经济的竞争治理是本次《反垄断法》修改的主要动因，在平台经济不断获得舆论关注的背景下，立法者逐渐认识到垄断行为不仅可能危害经济效率，也可能造成更广泛意义上的社会公共利益损害；另一方面，传统反垄断行政执法和普通民事诉讼在实践中仍存在诸多问题，民事检察公益诉讼的引入能够有效弥补反垄断法公共实施和私人实施的固有缺陷。同时，为有效发挥反垄断民事检察公益诉讼的制度功能，有必要对该制度所涉及的受案范围和法律手段进行解释论展开。从解释论视角看，反垄断民事检察公益诉讼中的公共利益应作限缩解释，检察机关更适宜对损害公平交易权、个人信息权益、公共卫生健康等社会公共利益的案件提起民事检察公益诉讼。在司法实践中，检察机关可综合运用行为保全措施、恢复原状、惩罚性赔偿和检察建议等多种法律手段，发挥检察公益诉讼制度特有的实施优势，与传统反垄断法公共和私人实施方式进行体系协调。