平台互联互通的法理问题与监管限度

内容提要

随着开放共享的平台生态转向以代码为界的“围墙花园”，全球范围内正掀起一场以行政命令替代私人契约以实现平台互联互通的管制和反垄断浪潮。仔细审视互联互通与平台经济的适配性，不难发现在私人部门商业竞争中强制互联互通既缺乏正当性基础，也不符合法经济学视角下收益大于成本的基本约束。强制互联互通将降低用户多栖概率，数据流量集聚大型平台进而削弱“为市场竞争”。虽有助于提高增量创新，却无法实现甚至阻碍更具价值的激进创新。业务交互和数据传输频次的增加也同步提高平台信息系统的损害风险和用户隐私泄露的系数。此外，互联互通在具体实施中还面临流量定价、责任分配和监管方式选择等难以妥善解决的困境。鉴于此，我国目前不宜课予平台互联互通的事前管制义务，可在谦抑原则指导下依据反垄断法的拒绝交易条款事后逐案审查。

关 键 词

平台   互联互通    管制    反垄断

一、背景与问题

人类经济发展是一部互联互通与中心化不断抗争的历史。从19世纪的铁路、20世纪的电力、电信和国际贸易，再到如今的互联网经济，均沿着“封闭-开放”的科技进步和“开放-封闭”的市场异化的路径演变。随着以平台集群为纽带的互联网经济延伸至现代社会每个角落，平台已从追求私人利益的经济工具异化为在经济生活占统治地位的复杂系统，相伴随的是掌握雄厚资本和话语权的大型平台再中心化为网络空间的“利维坦”，网络节点之间的平等关系演变为以平台权力为主导的支配关系，开放共享的平台生态也转向以代码为界的“围墙花园”。

全球范围内重塑平台互联互通的号角已然吹响，核心聚焦于反垄断（antitrust）和管制（regulation）两种监管方式。2020年12月，美国联邦贸易委员会联合40多个州及地区的总检察长起诉Facebook（2021年10月更名为Meta）拒绝与第三方应用程序互操作。2021年2月，字节跳动向法院提起对腾讯科技封禁行为的反垄断民事诉讼。除反垄断执法外，管制正逐渐受到更多司法辖区的青睐。2022年11月正式生效的欧盟《数字市场法》，对符合“守门人”条件的平台课予互操作（interoperate）的法定义务。2021年6月，美国国会众议院公布的《通过促进服务交换保障兼容和竞争法案2021》（以下简称《ACCESS法案》）也明确提出涵盖平台的数据可携带（data portability）和互操作义务（interoperability）。我国国家市场监督管理总局2021年10月发布的《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》也对超大型平台经营者提出互操作性的要求。2021年9月，工业和信息化部信息通信管理局举办“屏蔽网址链接问题行政指导会”，责令各大平台限期内按标准解除屏蔽行为。此后，主要平台纷纷回应将按要求分阶段分步骤实施互联互通。

互联互通是一把双刃剑。其大行其道背后预设的是所带来的竞争乃至经济收益高于碎片化市场，但忽视的是政策本身的前提条件以及由此引出的一系列未决困境。从理据来看，基于公共物品理论强制互联互通是否适用于平台市场？是否符合法经济学中的成本收益分析？从效果来看，强制互联互通是否真正有助于解决碎片化平台市场的竞争问题？是否会抑制市场创新或增加隐私侵害风险？从实施来看，公私域流量如何定价？法律责任如何在互联互通的平台之间妥善分配？在前述疑题释明之前，互联互通只能为平台经济描绘一幅理想的场景。

我国目前对平台互联互通的研究相对分散，学者们从历史演进（从电信行业到互联网领域）、具体行为（封禁行为和自我优待）、域外案例（欧盟微软案和美国Facebook案）、实现路径（从反垄断到管制）、实施效果（竞争和创新）等维度进行系统研究。针对互联互通的态度主要分为两类：一类主张互联互通是互联网行业的核心精神和内在基因，平台之间理应无选择、无差别、无歧视、无条件地开放；另一类则认为互联互通存在竞争固化、创新激励削弱等有待克服的障碍，因而应保持谨慎的态度。随着平台经济领域“利维坦”的形成，较为激进的观点逐渐占据理论界和实务界主流。不过，既有研究存在三个问题：一是互联互通的内涵和外延未统一。既有正面表述为“互操作”“数据可携带”“数据互操作”，也有反面表述为“封禁”“屏蔽”“不兼容”；二是未深入分析互联互通的消极效果及其可实施性，自上而下强制互联互通过于理想化，反而可能加剧所欲解决的疑题；三是未明晰反垄断与管制在实现互联互通中的边界，由此可能导致过度互联互通的“假阳性”错误。有鉴于此，本文第二部分阐明互联互通的内涵、外延及其产生来源，第三部分从理据、效果以及实施三个层面论证互联互通的法理问题，第四部分明确反垄断与管制实现互联互通的基本限度。

二、平台互联互通的理论释疑

互联互通并非互联网领域专属法律用语，散见于《电信条例》《网络安全法》等法律法规，廓清其在平台经济领域的独特含义是政策建构的基础。

（一）概念澄清：互操作与数据可携带

相比于域外辖区广泛提及的“互操作”，我国在政策层面提出的“互联互通”本质上是目标而非手段，描绘“不同平台系统或组件间交换并使用数据”的场景，实现这一目标最核心的两个工具便是互操作和数据可携带。互操作通常是借助应用程序编程接口（application programming interface，以下简称API）实现不同平台服务和数据间的互联互通，根据互联互通的程度和对象可以分为数据互操作（不同平台间实时连续地访问相关数据，如在平台授权下平台A能够通过专属API访问平台B的相关数据）、协议互操作（也称垂直互操作，不同平台具有互补关系的服务相互连接，如A地图平台通过专属API接入B外卖平台）、协议完全互操作（也称水平互操作，不同平台具有替代关系的服务通过专属API相互连接，如电子邮箱）。数据可携带是指用户能够请求数据持有平台将相关个人数据以结构化的、通用的和机器可读的形式传输给第三方平台，与数据互操作不同之处在于其由用户发起且数据通常限于个人数据（不包括观测数据和衍生数据），关联之处是基于数据可携带的连续数据传输通常需要平台间建立互操作。

我国平台互联互通的阻碍主要源自于三个方面：一是（PC端）平台间封禁，用户只能选择其一而删除另一平台，典型体现是早期的“3Q大战”，此种封禁行为目前已较为少见。二是（移动端）平台间不兼容，平台对其他平台提供的服务予以限制，导致平台的外部链接无法在另一平台直接显现，这是目前互联互通指向的核心行为。与威胁相对底层的网络通信的封禁行为不同，不兼容行为仅是对特定产品或服务的外部链接附加额外操作步骤，要求用户手动复制链接后转至系统浏览器或应用程序打开，用户仍旧可以同时使用两个平台。三是平台间数据抓取，平台通过技术手段限制或禁止其他平台抓取用户数据。由此可见，目前我国语境下的平台互联互通更多侧重于互操作层面，这反映在多份政策文件中提及的“确保跨平台互联互通和互操作”“加快业务和数据互联互通”。

（二）理论根基：私人契约与行政命令

在现代商业社会中，互联互通的形成主要基于所有权和社会契约而产生的“权利-义务”的私法规则，以及公共权力机关的法令而产生的“权力-义务”的公法规则。

1.私有产权与契约自治

私法视阈下的互联互通本质上是一系列合同所组成的“契约束”，依据科斯所提出的交易成本与管理成本界分为所有权和契约两种替代机制。其一，基于所有权的互联互通依靠企业权威和指令内部化交易成本，如AT&T公司在拆分前通过单一企业的形式搭建起通信网络，其旗下20多家子公司和分支机构分别运营电话线路、仪器生产和互联协议等，此时互联互通主要是企业内部管理事宜而无需外部干预。其二，基于契约的互联互通是多个独立主体本着互利共赢的原则通过合同或许可协议的方式联合决策，如美国大学体育协会和主要职业体育联盟制定的综合规则被视为各球队或其所有者之间的协议，此时互联互通的价值在于多主体能够获得相当于单一企业的商业效率，同时在网络内部表现出强竞争性。

2.公共属性与强制缔约

公法视阈下的互联互通本质上是政府运用公权力课予特定主体缔约义务，其理论依据是特定主体提供的产品或服务具有公共属性。这种公共属性既表现为经济学视角下具有非排他性或非竞争性的（准）公共物品（如交通、通讯等），也表现为财政学视角下满足社会大众基本生存的公需部门（如水、热、气、电等）。鉴于这些公共领域涉及民生等公共利益，交易者通常只能就其价格而不是数量进行适当调整。此种缔约义务多数由政府以法律的形式明确规定，如《电信条例》规定“主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求”，例外情况由《反垄断法》的拒绝交易条款兜底调整。我国反垄断执法机构曾多次认定原料药企业拒绝供应原料药的行为违法，美国司法部也曾诉诸反垄断强制微软操作系统和应用程序开发商之间实现互操作。随着市场开放程度的提高和契约自由理念的深化，公共物品的范畴及其附加的强制缔约义务受到极大限缩，互联互通的实现更多依靠私法自治调整而非公法强制开放。

（三）异化与重塑：平台崛起与公法勃兴

平台的早期发展是一场扁平化、平等化、网络化的自我赋权和科技革命，去中心化的底层技术逻辑为多元主体共建共治共享搭建互联互通基础，平台随之打破传统中心化交易场所对资源配置权和交易撮合权的垄断，以自助式、网络化的商业模式取代传统管道商业模式，创造价值增量的同时重塑价值分配关系，所刻画的场景如美国哥伦比亚特区联邦地区法院在Facebook案中言及的“Facebook从平台项目和开放API中提高用户参与度并获得可观收益，第三方应用程序通过整合社交功能从庞大的用户网络中受益，用户也能享受到更高的效率和便利性”。平台与平台、平台与用户、用户与用户的相互开放或接入源自于多元主体的共识信任和利益共享，这纯粹是私法主体自治下的产物而非公权力机关刻意为之。

“一种形式的权力或许被摧毁了，但另一种正在取代它。”随着资本扩张和寡头结构的成型，借助第三方应用程序增加曝光率的边际效用被限制访问平台或服务以扼杀未来竞争的潜在好处所抵消。平台在网络结构中重塑权威体系，凭借“企业-市场”二重属性演变为市场资源配置的核心计划者，通过控制互操作标准构建起封闭的互联网生态，“围墙花园”将市场范围内的网络效应转换为平台的专属网络效应，数据流量的流动和配置不再由市场机制作用，而由在位平台主导，平台各方也由合作共赢转向零和博弈，互联互通的共享理念正逐渐被侵蚀和消弭。

私法在平台互联互通领域的式微引出的是公法的勃兴，目前全球范围内已掀起一场政府重塑平台互联互通的浪潮。但无论是复兴事后反垄断认定平台拒绝互操作行为违法，还是诉诸事前管制强行课予平台互操作的法定义务，其本质都是试图以公共权力替代私人自治的方式实现互联互通。

三、平台互联互通的法理问题

平台互联互通经常被视为提升网络生态价值和消费者福利的“圣杯”，但凭借公权力强制实施互联互通存在理据存疑、效果不佳和难以实施等隐性问题。

（一）理据问题

正当性理据在于阐明政策的合法性和合理性基础，但无论是基于公共物品理论还是成本收益分析，强制实施互联互通的正当性基础均存在难以解释的疑题。

1.私人部门的公共问题

经济学依据排他性和竞争性将商品和服务界分为私人物品和公共物品，因公共物品牵涉民生等公共利益而通常课予提供者强制缔约义务，如高速公路的通行，电信网络的接入，水、热、气、电的供应，等等。当前主流观点便认为平台提供的服务也具有公共物品属性，开放中立是与平台社会公共属性相匹配的应然义务。平台公共性的证成既源自用户使用平台不会排斥其他用户使用（非排他性），用户使用平台并不会减少平台对其他用户的供给（非竞争性），也来自平台事实上掌握着“准政府”权力，承担着维护平台生态系统的公共责任。正因如此，互联互通理应成为平台私益性与公共性平衡的桥梁。

平台被视为公共物品隐含的问题在于平台的双边市场属性。相较于传统的单边市场，平台通常一端以免费服务连接用户，另一端以收费服务连接商户，两端之间具有交叉性质的网络外部性。对于免费端的用户而言，平台提供的服务带有相当的公共属性。无论是社交平台提供的即时通信服务，还是电商平台提供的网络零售服务，基础服务加之锁定效应致使用户群体难以溢出平台之外。对于收费端的商户而言，平台提供的服务本质上是销售用户流量数据，进而推动商户商品或服务的销售。由于移动端视窗容量的有限以及用户注意力资源的稀缺，流量数据具有典型的排他性和竞争性，即私人物品属性。目前平台大多属于私人产权，性质上属于民营企业范畴，流量数据往往构成平台的核心业务收入来源，自主策划个性化的广告方案是平台营业自由的体现。以公共物品理论强制平台向第三方应用程序开放API接口，无异于要求其直接向第三方应用程序提供稀缺的流量数据。流量数据公共化将直接影响平台私人收费业务以及整个流量数据市场的竞争格局，与平台私人产权和市场竞争属性相悖。是故，将平台直接视为公共物品的论断难以成立，以此为理据进而强制平台互联互通亦难成立。

2.成本收益的认知问题

在法经济学理论看来，成本收益分析是探讨政策正当性的适宜理论工具。量化或定性比较监管手段可能耗费的成本和获取的收益，有助于决策者做出符合经济效率且实质理性的科学决定。强制互联互通的收益通常被广为提及，包括促进平台外部横向竞争、平台内部生态竞争，便利消费者在不同平台间切换转移，提高平台内经营者的交易效率和体量，等等。强制互联互通的成本往往为人们所忽视，这种成本不仅包括错误谴责对市场有益的封禁或不兼容行为导致的错误成本，还包括强制互联互通的规则制定成本、普遍监督成本和平台合规成本等管理成本。

第一，“假阳”错误成本。理想状态的互联互通应介于完全封闭与完全开放之间，兼顾竞争目标的实现和创新激励的保护。然而，在快速发展且不可预测的平台市场中制定完美的互联互通政策绝非易事，决策者理解和预测行业演变的能力非常有限。依赖于对具体行为有争议的效果预测进而强制互联互通，不仅可能锁定现有标准从而阻碍更具破坏性的激进创新，还会导致新进入者放弃创新投资的机会。第二，规则制定成本。互联互通规则的制定通常超出科层体制下行政机构能力所及范畴，需要召集和组织平台经营者、行业协会、专家学者等协商确立，多方博弈达成共识的难度以及耗费的规则制定成本难以估量。在欧盟微软案中，即便欧盟委员会于2004年裁决微软拒绝提供兼容性信息的行为违法，但由于裁决书中未明确微软应向其竞争者披露兼容性信息的内容和范围，在历经五年漫长磋商后于2009年方得以成行。第三，普遍监管成本。相较传统基于损害感知的被动监管，互联互通要求监管机构对特定平台履行义务进行全天候（all-the-time）的实时监管。强制互联互通的执行难度在于监管机构需要不断核实目标公司提供信息的准确性和完整性，必要时还要检查目标公司的源代码以确保接口信息披露的适格性。前述欧盟微软案也因监管代价过高遭到诸多学者的批评。第四，平台合规成本。强制互联互通意味着平台要对封禁和不兼容行为支付合规成本，同时还要支付规则协商、信息披露、技术检测和安全防护等一系列额外成本，这对于平台尤其是中小型平台而言仍是较重的负担。

尽管无法对强制平台互联互通的收益成本进行精准定量分析，但各类成本的定性分析足以揭示其并非百利无害，于消费者而言所获取的直接收益仅是“点击链接后在应用内呈现其内容”。因此，成本收益分析下强制互联互通似乎并不划算。

（二）效果问题

强制互联互通的潜在效果也并非尽如所愿，政策的偏差反而可能加剧所欲解决的竞争、创新以及安全问题。

1.降低多栖的竞争问题

在市场壁垒高筑且垄断结构趋于固化的平台市场中，互联互通往往被认为是抵消或削弱市场结构或策略性行为造成的进入壁垒，激活和强化市场竞争程度的有效工具。互联互通下网络效应不再是专有产物而是公共物品，它将允许新进入者诉诸市场层面而非平台层面的网络效应打破网络效应的壁垒，即网络效应的正外部性能够在竞争者之间共享而非被垄断者所独占。譬如，只有少量客户的小型电子邮件供应商的客户可以发送和接收其他大型电子邮件供应商的客户的电子邮件，短视频网络服务提供者亦可通过接入大型社交平台扩大自身影响力。互联互通下各平台所拥有的用户数量不再重要，从而为平台之间创造公平竞争环境。

然而，在数字服务的动态背景下，互联互通促进竞争的逻辑链条是不完整的，其隐藏的竞争问题是降低用户多栖概率，数据流量集聚大型平台进而削弱“为市场竞争”（competition for market）。通常而言，大型平台致力于满足主流需求，显著长尾效应延伸出的个性化需求则催生各类中小型平台，后者基于创新型进入而对前者施加熊彼特式“创造性破坏”的潜在竞争压力。在不存在互联互通情况下，用户会因享受完整的平台服务而采取多栖行为，进而为各类平台分别带去数据流量；在存在强制互联互通的场景下，用户基于路径依赖而倾向于单栖主导平台即可享受全套服务，现有优势平台由此变成平台中的“超级平台”。譬如，互联互通下取得优势地位的平台接入其他竞争者或相邻市场厂商的链接后，消费者下载其他厂商应用程序的意愿便会降低，劣势一方因新用户下载和注册数量减少而逐步退出市场或成为大型平台的分支。事实上，即便不存在互联互通，新进入者也可能凭借相对质量优势的微小进步而得到扩张和发展，如WhatsApp在引入不太友好的隐私条款时，其竞争对手Signal的下载数量大幅增大。强制互联互通反而可能阻碍更高效的中小平台或新进入者与效率较低的主导平台竞争的能力，变相巩固大型平台的垄断势力，抑制为创造新市场或建立新标准而展开的“为市场竞争”。此外，互联互通还将增加市场透明度和主体交互频率，可能促成反垄断法上更头疼的“共谋”。由此可见，互联互通内生的反竞争效果亦不容小觑。

2.互搭便车的创新问题

互联互通理想状态下的创新场景是促进创新资源（如数据）的开放流动，降低创新主体获取创新资源的成本，赋能网络节点的各类平台主体参与整个创新过程。譬如，数据互操作有助于中小型平台获取大量数据信息，反哺算法改善生产和分销，以更好匹配用户偏好或开发新的产品和服务，即“数据驱动型创新”。

不可否认，受益于互联互通所带来的与现有产品或服务的互动，平台主体能够以较低投入利用先前的创新活动，从而刺激更多种类和数量的开发者做出贡献。但是此种创新激励通常仅限于增量创新（改进和扩展现有技术和商业模式），而无法实现甚至阻碍激进创新（创造新技术和商业模式）。一方面，在竞争对手互联互通的领域，创造新技术以取代现有市场而非在既定市场竞争的动力将被削弱，缺乏暂时支配地位和垄断租金的承诺致使基于创新竞争的投资不再具有吸引力。试想腾讯在创造微信前被告知其发明将与竞争者互联互通而不是享有独占权时，其是否还愿意投入大量资本研发创新？即便愿意也肯定会通过其他方式（如增加广告投放数量）弥补支出，此举也会在相当程度上影响消费者福利。同理，后续主体创造新发明超越微信的动力也将受挫。另一方面，在适用统一标准和接口的情况下，基于标准和接口本身的创新竞争将减少。中小平台倾向于围绕互联互通的标准和要求进行开发和设计，鲜有动力绕开主导平台从事独立创新活动，竞争由为创造新市场或建立新标准的“为市场竞争”转变为既定市场争夺营业利润的“在市场竞争”（competition in market），最终导致产品同质化程度变高而难以满足消费者的特定偏好。因此，互联互通从长远来看反而可能抑制市场的整体创新趋势。

3.用户隐私的安全问题

互联互通在某种程度上有助于将平台竞争要素从数据多寡转移到隐私保护，激励平台以更优质的隐私保护水平吸引更多用户。与此同时，业务交互和数据传输频次的增加也同步提高平台信息系统损害和用户隐私泄露的风险系数。相比于“围墙花园”场景中数据端对端的加密传输，互联互通下开放场景的安全可控性存疑。

其一，互联互通的整体安全效能由平台各方共同决定，相比于大型平台依托雄厚资本建立可靠保障机制，绝大多数中小型平台缺乏安全技术成本，不具备较高防护能力和等级的安全系统。这既可能导致大型平台借助API接口实时监控访问方，也可能增加业务和数据互通中的隐私泄露风险。其二，数据可携带的竞争效益通常与所界定的数据范围成正比，欧盟目前将可携带数据范围限定在极少数价值有限的个人数据，由此导致效果欠佳也遭到诸多学者的质疑。但一旦放开可携带数据范围，连续的数据下载和迁移不仅可能增加数据侵入、泄露、丢失甚至篡改的安全风险，还可能破坏数据控制平台的预期利益，对被携带数据后续使用情况的监管也相对被动和困难。其三，互联互通可能降低平台的安全问责水平。在去中心化场景中寻找数据泄露的源头将变得异常困难，因为数据泄露发生在整个网络而不是具体平台，致使难以公平分配用户数据泄露的责任，最终将降低平台保护用户免受此类攻击的积极性。因此，互联互通在隐私保护上存有颇多质疑。

（三）实施问题

即使互联互通政策得以制定通过，在具体实施中也将面临流量定价、责任分配以及监管方式选择等难以妥善解决的问题。

1.流量定价的价格问题

互联互通的商业本质是不同平台之间的流量交易，只要平台之间谈妥流量交易的价格，便不再存在所谓的封禁和不兼容行为，因此，有效实施互联互通的前提是合理界定流量价格。流量定价理论上存在三种方案，分别是自主协商定价、强制协商定价和政府定价，但目前的可行性都非常低。

第一，自主协商定价难以践行。平台的重要收入来源是销售流量，但随着平台市场竞争进入存量阶段，流量价值整体呈上涨趋势，头部平台之间就流量价格达成一致并不容易。一方面，相比于微博、抖音等纯公域流量平台依靠算法推荐机制以及广告竞标实现流量市场化定价不同，互联互通主要针对的微信等社交平台带有明显的私域属性，广告过度充斥个人会话、微信群、公众号和朋友圈等必然影响用户体验，进而危及平台的生存根基。另一方面，流量是平台竞争的源动力，包含着对未来市场发展估值的预期。在竞争瞬息万变的平台市场中贸然将流量输送给竞争对手，绝非正常的商业战略。这也是腾讯尚未将雄厚的流量资源市场化变现，而仅作为战略投资的交换，输出给极少数合作伙伴的重要原因。因此，流量巨头之间往往难以自发就流量定价达成共识。

第二，强制协商定价可能出现不公平高价。政府可以设定平台强制协商义务（如双方必须进入法定程序磋商）但不限制交易价格，以此推动平台间的价格谈判。但是，自主协商存在的困境仍可能致使平台间无法达成一致，还可能存在主导平台就流量收取垄断高价的风险。在前述欧盟微软案中，欧盟委员会曾于2004年裁决微软以合理价格实现非微软工作组的服务器与Windows服务器实现完全互操作，但由于微软执行裁决过程中向被许可人收取过高的特许权使用费，被欧盟委员会再度处罚8.99亿欧元罚款。可见，强制协商定价在实践中也可能难以实现。

第三，政府定价的法律依据不足且定价标准难以测算。市场决定价格是市场经济的内在要求，这决定实行政府定价的商品和服务应限于极少数范围，具体限定在《价格法》规定的与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品、资源稀缺的少数商品等。正如前述，流量本身具有高度的排他性和竞争性，必然无法列入政府定价清单。即便抛开政府定价依据的束缚，流量定价的标准依然无法确定。一是直接采取流量免费方案，这将致使平台丧失重要收入来源而沦为免费的公共物品，不仅可能产生公地悲剧进而导致平台萎缩甚至消失，而且不利于平台经济的长远发展。二是采取“成本+合理收益”的定价标准，但不同于高速公路等公共物品的固定成本投入，流量的边际成本难以精准计算，虽然表面接入成本可以忽略不计，但背后与人力、资本和算法等相结合，加之商业策略和产品演化速度，其真实成本计算的复杂性将给价格管制机构带来前所未有的挑战。

2.连带清偿的责任问题

有效实施互联互通的另一个重要环节是妥善分配平台经营者之间的法律责任，以应对可能出现的法律纠纷。在不存在互联互通的情况下，单个平台的法律责任依据平台类型和具体场景分别适用《民法典》《消费者权益保护法》《电子商务法》。在引入互联互通后，平台责任主体因网络内容无障碍流动而变得模糊，既有平台责任法律体系的解释力也随之出现不足。

第一，平台主体属性发生转变。《电子商务法》第9条规定：“电子商务平台经营者，是指在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者非法人组织。”循此概念，以微信为代表的社交平台既不属于电子商务平台，亦不属于《消费者权益保护法》第44条所称的“网络交易平台”，而仅符合《民法典》规定的“网络服务提供者”，负有“通知-删除”等义务。当引入平台互联互通后，众多电子商务平台的外链可以通过社交平台传播进而促成交易的达成，此时社交平台能否视为电子商务平台？国家市场监督管理总局2021年发布的《网络交易监督管理办法》第7条规定：“网络社交、网络直播等网络服务提供者为经营者提供网络经营场所、商品浏览、订单生成、在线支付等网络交易平台服务的，应当依法履行网络交易平台经营者的义务。”在此意义上，社交平台在互联互通中发挥的交易媒介功能似乎符合网络交易平台的定性。兹举一例，消费者在微信中打开淘宝的链接进而完成交易，此时存在两对“（电子商务）平台经营者-平台内经营者”的关系，微信相对于淘宝是平台经营者，淘宝相对于买卖双方是平台经营者。

第二，平台主体责任存在争议。在主体属性认定的基础上，社交平台依《电子商务法》被课予连带责任的正当性存疑。《电子商务法》第38条规定：“电子商务平台经营者知道或者应当知道平台内经营者销售的商品或者提供的服务不符合保障人身、财产安全的要求，或者有其他侵害消费者合法权益行为，未采取必要措施的，依法与该平台内经营者承担连带责任。”事实上，相对于淘宝等电子商务平台，社交平台对于商家的资质和交易过程的监督不具有掌控力，在产品责任上的可责性和原因力均较弱。在连带责任难以释清的情况下，平台之间必然会因害怕事后的“殃及池鱼”而出现事前的“权力争夺”，社交平台要么设置高额的收费门槛从而可能导致互联互通流产，要么设置零收费门槛进而规避经营者的营利属性。即便撇开《电子商务法》的连带责任，社交平台又是否应豁免互联互通状态下的其他法律责任？比如前述《民法典》规定的“通知-删除”义务，删除内容又是否与互联互通“直接、透明、完整”的内核精神所背离？总之，互联互通的实施将引发一系列平台之间责任划分的棘手难题。

3.“一事再理”的监管问题

强制实施互联互通所依靠的两种监管模式通常是反垄断和管制，前者事后认定拒绝互联互通的行为排除、限制竞争而违反反垄断法，后者则依据管制法事前课予平台互联互通的法定义务。两种监管模式本质上是互联互通义务规则呈现的“一体两面”，理论层面各有侧重且衔接紧密，但在平行适用中可能产生重合和冲突。譬如，特定平台违反管制法中“互操作性”的积极性义务，还可能同时违反反垄断法中滥用市场支配地位项下“拒绝交易”的消极性义务，因同一违法事实受到平行调查或处罚的风险，可能违反“一事不再理”的基本原则。

目前欧盟在平台互联互通上并行欧盟《数字市场法》第6条（管制）和《欧盟运行条约》第102条（反垄断），遭到域外学者基于重复制裁为由的广泛质疑。我国同样存在此种监管风险，前述工业和信息化部信息通信管理局举办“屏蔽网址链接问题行政指导会”，责令各大平台限期内按标准解除屏蔽行为，此种看似柔性的管制措施受到学者们的赞誉，但隐藏的问题在于，表面柔性实则刚性的管制不仅提前预设“屏蔽”行为的违法性，造成过度干预市场的负面影响，还可能影响反垄断违法性的判断，甚至架空反垄断执法，引发管制机构和反垄断执法机构的权力争夺。一方面，如若判定“屏蔽”行为不违反反垄断法，此时的管制措施的正当性便存在疑问。毕竟管制相较于反垄断更具“市场侵略性”，不违反反垄断法的行为很难直接认定违反管制法。另一方面，如若判定“屏蔽”行为违反反垄断法，此时便存在“一事再理”的重复制裁。鉴于此，两种监管模式的内在矛盾也给互联互通带来不小挑战。

四、平台互联互通的监管限度

前述问题充分表明强制平台互联互通似乎只是理想场景，其正当性、必要性和可行性均存在难以解决的障碍，这也构成平台互联互通的监管限度，表现为不宜事前课予互联互通的管制义务和依据反垄断法拒绝交易条款事后逐案审查。

（一）管制限度：不宜事前课予互联互通义务

相较反垄断事后逐案且零散地关注已经发生的拒绝互联互通行为（如不兼容行为），管制前瞻性地为平台主体创设积极性的互联互通义务，以预防损害风险。鉴于反垄断在实现平台互联互通上的被动性和滞后性，目前全球主要司法辖区已纷纷启动管制立法，除欧盟2022年11月1日正式生效的欧盟《数字市场法》以及美国正在拟议的《ACCESS法案》，我国同样发布两部颇具管制色彩的指南，《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》通过用户数量和市值两个量化标准筛选出超大型平台经营者，然后通过《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》对超大型平台经营者施加前置性义务，其中第3条明确规定“超大型平台经营者应当在符合安全以及相关主体权益保障的前提下，推动其提供的服务与其他平台经营者提供的服务具有互操作性”。然而，正如前文所揭示的互联互通存在的问题，原则性搭建互联互通的管制框架无法真正保障该义务的有效执行，甚至可能适得其反，因此本文不赞同以管制的方式事前课予平台互联互通义务。

第一，我国缺乏全面引入管制的现实环境。管制因施加超越正常市场条件的前置义务所产生的强外部干预性而通常受到严格的限制，如欧盟电信法明确规定引入管制需同时满足三个累积条件：存在高而持续性的市场进入壁垒、欠缺有效竞争的动态趋势，以及反垄断执法不足以解决垄断问题。在平台经济领域，尽管存在少数平台基于市场结构特殊性持续垄断相关业务（如即时通信领域的微信平台），但多数平台的市场地位并不稳固且市场份额变动明显，如淘宝在京东和拼多多的双重夹击下市场份额逐年下降。在互联互通语境下，主导平台采取封禁或不兼容行为所造成的现实竞争损害效果并不显著。以微信不兼容抖音为例，虽然微信禁止抖音等短视频外部链接的直接分享，但短视频市场的竞争仍旧非常激烈，各平台市场份额逐年变动且不断有新兴竞争者进入短视频市场，当事人之一的抖音平台不仅未被逐出市场反而始终处于行业领先地位。此种不兼容行为即便置于反垄断法项下进行审查，其违法性也不明显，引入更具侵略性的管制措施，不仅正当性基础难以成立，还可能因过度干预市场而破坏既有动态竞争趋势。

第二，我国缺乏全面引入管制的知识储备。我国现有的平台监管体系多依托于等级层次有序、权力关系明确的组织架构运作，但管制牵涉整个行业全方位事前的抽象监管，需要立法者和执法者具备极强的专业知识和掌握多变的行业动态。譬如，强制数据共享至少需要先行解决哪些数据需被共享、以何种频率共享、以何种水平聚合以及数据共享的技术标准和初始收集者收取的价格等一系列复杂问题，加之前述平台互联互通的责任困境和监管风险，这些疑题目前无论在理论研究还是实践操作上均不具备成行的基础。虽然我国已经在平台经济领域查处“阿里案”“美团案”等重大反垄断案件，但管制较之反垄断所需的知识储备有过之而无不及，若尚未制定完备可行的管制方案，不如暂且搁置。

第三，过重的事前义务影响平台的国际竞争力。在竞争激烈的国际形势下，平台不仅肩负着国内深化创新发展的重任，还要在国际贸易摩擦中强化跨境贸易。从国际竞争战略来看，欧盟率先在平台互联互通上引入管制的主要原因是其平台经济发展水平远落后于美国和中国，通过课予域外大型平台严苛义务以扶持本土平台。虽然美国国会众议院已经批准《ACCESS法案》，但后续漫长的立法程序致使这些指向本土平台的管制法案仍旧前景不明。目前我国平台经济正处于下行期，近两年来中美平台企业的估值差距被进一步放大，2020年苹果市值尚且相当于阿里巴巴等5家平台的市值之和，2022年苹果市值已远超过44家中国主流平台的市值总和。其中固然与平台经济遭遇市场饱和以及创新瓶颈相关，但某种程度也是强化反垄断带来的市场阵痛。此时如若再让大型平台事先背负着繁重的法定义务与其他企业展开竞争，对于平台国际竞争力而言或将得不偿失。

（二）反垄断限度：依拒绝交易条款事后逐案审查

不引入管制并不意味着拒绝互联互通的行为一律不受法律约束，而可依据反垄断法中滥用市场支配地位项下拒绝交易条款逐案审查，进而间接促进平台互联互通。鉴于平台互联互通存在正负效果的两面性，适用反垄断法保持谦抑立场是理性选择，这也是平衡交易自由与竞争秩序的必然结果。通常而言，经营者无论是否具有市场支配地位，都应该有权利自由选择贸易伙伴和处置财产。在2021年的美国联邦贸易委员会诉Facebook案中，美国哥伦比亚特区联邦地方法院更是直言“拥有合法垄断权的公司没有帮助其竞争对手的一般义务”。拒绝交易系合同自由、经营自主的外化表现，反垄断法的干预必须保持审慎和严谨，唯有在竞争秩序和消费者利益受到严重损害时，反垄断执法机构方得以公权力矫正私人关系。具体可以从构成要件、必需设施以及救济措施进一步完善互联互通的反垄断规则。

第一，明晰拒绝互联互通的行为类型以及效果要件。《反垄断法》第22条原则上禁止具有市场支配地位的经营者拒绝与交易相对人进行交易，此处的“交易”并不局限于双方或多方主体通过买卖合同等有偿形式达成的交易关系，平台之间通过API接口进行合作互通亦属于交易关系的外延范畴，因此平台通过关闭API接口等手段拒绝与交易相对人提供的特定平台、应用程序或操作系统进行互操作，或者拒绝开放特定数据的行为，在反垄断法意义上均属于拒绝交易。当然，行为符合拒绝交易的表现形式并不意味着必然违法，还需符合反垄断法所设定的竞争损害效果。我国目前在立法层面还没有明确拒绝交易的效果审查要素，但在执法中通常需要关注相邻市场竞争状况和消费者福利，欧盟规定还需要满足被拒绝供应的产品系相邻市场经营者进行有效竞争所客观必要。此处相邻市场竞争状况是由不特定的平台经营者组成的市场整体竞争状况而非特定经营者的单向竞争损害，如在前述“微信不兼容抖音案”中，反竞争效果并非抖音单方面所遭受的“损失”，而是抖音所在的短视频市场的有效竞争被消除，如合计市场份额达到80%以上的短视频平台被排挤出市场。关注消费者福利同样不能片面评估用户体验和时间成本，而是应当整体权衡拒绝交易和强制互联互通所造成的消费者利益减损。不兼容行为尽管对消费者利益造成一定程度的直接损害（用户承担额外时间成本和金钱成本），但并没有完全限制用户的分享自由和自主选择，用户仍可以通过口令或图片的形式进行分享。互联互通对市场创新的影响也会间接影响消费者福利。

第二，谨慎适用必需设施理论认定平台构成必需设施。根据必需设施理论，控制必需设施的经营者有义务以合理方式向他人提供该必需设施，否则将违反反垄断法。在学理上，必需设施与滥用市场支配地位项下的拒绝交易条款在适用对象上具有较大的相似性，系经营者拒绝互联互通行为违反反垄断法的两种认定路径，但在具体认定思路上不尽相同，前者侧重于平台的不可替代性，后者则遵从竞争效果分析。我国《禁止滥用市场支配地位行为规定》《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》虽然将必需设施列入拒绝交易的行为表现形式，但为平台构成必需设施设置了独立要件，即“综合考虑该平台占有数据情况、其他平台的可替代性、是否存在潜在可用平台、发展竞争性平台的可行性、交易相对人对该平台的依赖程度、开放平台对该平台经营者可能造成的影响等因素”。相较必需设施理论源起的铁路领域以及兴起的知识产权领域，平台经济的动态竞争属性更为明显，平台的不可替代性难以证成。以社交平台为例，尽管微信平台的市场份额极高，但不能完全排除陌陌、聊天宝等竞争性平台，开发新平台也不存在成本层面难以逾越的障碍。事实上，微信平台看似固化的市场地位并非源于自然垄断的高固定成本，而是目前未出现能够超越甚至取代该类平台的新技术或商业模式。正如Facebook取代Myspace、谷歌超越雅虎，颠覆式创新依然能够对大型平台起到约束作用，大型平台并非不可替代。譬如，近期OpenAI开发的ChatGPT某种程度便颠覆人们对于搜索引擎的认知，凭借出色的信息检索能力对霸居垄断地位的谷歌搜索引擎产生较大的竞争压力。是故，在平台经济领域适用必需设施理论应保持高度谨慎。

第三，通过个案方式制定拒绝互联互通的救济措施。依据反垄断法认定拒绝互联互通行为违法之余，紧接着便是设计完整有效的救济措施。在互联互通语境下，《反垄断法》第57条规定的“责令停止违法行为”暗含着当事人负有积极创建和维护互操作标准的义务，但此种义务与前述管制创设的义务不同：一是其仅具有个案效力而不及于整个平台市场，因涉及主体较少而制定难度更低；二是其本质系已发生的垄断行为的救济措施，而非垄断行为发生前的前瞻性义务，当事人在既定违法事实面前采取特定行为消除不利影响的积极性更高。在确定拒绝互联互通行为违法的基础上，反垄断执法机构可以召集涉案当事人、相关市场竞争者和相邻市场经营者，辅之以行业协会、专家学者等协商确立互联互通的标准，最后再委托监督受托人实时监督平台互联互通的执行情况。

结 语

互联互通可谓人类孜孜以求的社会理想，从中古时期的“车同轨、书同文、行同伦”，再到如今各种各样的互联互通已经全面浸入人类生活，小到电源插头或集装箱标准化，大到行业协会乃至交易所的结社化，互联互通的崇高性毋庸置疑。在如今反垄断呼声愈来愈高的平台经济领域，互联互通更是被全球政策制定者视为降低进入壁垒、整合碎片化市场的灵丹妙药。然而，仔细审视互联互通与平台经济的适配性，不难发现在私人部门商业竞争中强制互联互通缺乏正当性基础，也不符合法经济学视角下成本收益分析的基本约束。面对平台互联互通的各种问题，理性思路应是保持政府干预的谦抑谨慎，并非封禁和不兼容行为不归属法律管辖，只是法律判断标准尚不清晰、监管效果难以确定且付出成本极大，类似纠纷暂且由私人协商解决而非上升至监管和法律层面或许更贴近市场的真实诉求。