惠州机动车检测垄断协议案件分析：实现执法效果与社会效果相统一

作者 | 孙文 广东省市场监管局

一、案情简介

在广东省惠州市机动车检验费未放开前，惠州市机动车检测行业协会制定发布《关于预防和打击机动车检测行业恶性竞争工作方案》及《惠州市机动车检测行业协会会员公约》，禁止会员单位宣传和推广任何优惠措施，不得以任何理由促销或变相减价，涉案企业自愿执行工作方案和公约，并签署履行行业协会公约承诺保证书，交纳两万元保证金至机动车检测协会账号。广东省市场监管局认为，上述行为消除了行业经营者之间正常的市场竞争，损害了消费者因经营者间竞争带来的价格优惠及福利。在2018年5月1日惠州市机动车检验费放开后，涉案企业于2018年6月将小型车检验费由208元/台统一涨价至290元/台，小型车新车检验费涨价至210元/台，中型客车、大型客车、小型货车、中型货车、重型货车等车型的检验费收费标准涨幅一致，实施时间一致。涉案企业多次参与惠州市机动车检测行业协会组织的会员大会，在会议上针对涨价事宜交流讨论，存在相同行为、意思联络，构成协同行为。

二、法律适用

普通的经营者如果实施排除和限制竞争的行为，根据行为主体和责任主体相一致的原则，应承担相应的责任。行业协会是一个团体组织，由同行业经营者组成，虽然行业协会作为一个法人有独立承担责任的能力，但是单纯只让行业协会承担责任，无法达成《反垄断法》的实施效果。我国《反垄断法》第四十六条对经营者与行业协会的达成垄断协议行为予以规定，二者责任的条款并列设置。也就是说，行业协会限制竞争行为的违法责任可以由协会与会员经营者共担。

我国《反垄断法》中禁止的垄断协议是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。协议或者决定可以是书面、口头等形式，其他协同行为是指经营者之间虽未明确订立协议或者决定，但实质上存在协调一致的行为。本案中，涉案企业的协同行为可以从以下五个方面去分析认定。

一是相同行为，即相互竞争的市场主体同时或者相继作出相同或相似的市场行为。相同行为是协同行为的基本外在特征，是发现协同行为的基本前提和初步证据。本案中，重点考证的是行为的相同性及同时性，涉案企业在用车和新车的机动车安全技术检测费用上分别统一提价，行为完全相同，公示时间和涨价时点范围趋向一致。

二是意思联络，协同行为与协议、决定的区别不在于行为人之间是否有合意，而在于行为人之间合意形成的过程及形式，任何合意的形成，必然依赖一定形式的意思联络。本案中，涉案企业多次参与协会组织关于涨价事宜的沟通和交流，后续有协调一致的行为，存在意思联络。

三是信赖预期，是指竞争的市场主体进行某种形式的意思联络后，相互达成的对于对方后续行为的较为确定的预见性。信赖预期是作为垄断协议存在的协同行为中“合意”的基本特征。本案中，各企业虽然没有直接约定一个具体价格，但都在协会的组织推动下“心照不宣”地实施了统一价格行为，基于协会的组织，对竞争对手间彼此互相信赖、共同实施提价行为。

四是限制竞争，《反垄断法》规制达成、实施垄断协议行为的根本原因在于，此类协议具有排除、限制竞争的效果，有损市场效率和消费者福利。协同行为作为垄断协议的一种基本形式，也具有排除、限制竞争的效果而受到法律规制。在本案中，各企业协同一致涨价，并且不得开展优惠、打折、送礼等活动，不仅阻碍、限制了惠州市机动车检测经营者之间的价格、服务等方面的公平竞争，而且损害了惠州市广大消费者的利益。

五是退出障碍，是指企业在退出某个行业时所遇到的困难和要付出的代价。本案中，协会制定发布的方案和公约具有约束条款，如违反将受到金额扣罚或强制退出等处罚。惠州市大部分机动车检测站已加入该协会，协会会员单位基本涵盖整个惠州市机动车检测市场，由此推断，惠州各机动车检测站若要在惠州市机动车检测市场立足生存，加入该协会是前提条件。另外，加入协会后，能加快检测资料的核查进度和降低机动车检测站技术更新成本，这更促使各机动车检测站加入该协会并难以退出，各会员单位与协会存在共同利益链条中。由此可知，各会员单位存在一定退出协会组织的障碍。

在本案处罚比例的考量上，广东省市场监管局充分考虑垄断行为的性质、程度、持续时间、当事人在垄断协议中的不同作用，以及其他加重或减轻从轻情节。惠州市机动车检测行业协会在此次涨价过程中起组织推动作用，并对惠州机动车检测市场范围产生普遍影响，广东省市场监管局据此以从重情节对其罚款40万元。8家协会理事监事单位共同提议制定《关于预防和打击机动车检测行业恶性竞争工作方案》和《惠州市机动车检测行业协会会员公约》，且在调查中不承认有统一涨价幅度及实施涨价的意图，不如实提供工作方案和公约的起草人，广东省市场监管局对其罚款2017年度销售额的3%，共计1228155元。23家会员单位存在一定的退出障碍，广东省市场监管局对其罚款2017年度销售额的1%，共计138702元。

三、案后思考

《反垄断法》第四十六条规定：经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。在执法实务中，如何计算违法所得、过罚是否相当是实际执法难点。

一是违法所得计算。从理论上说，本案违法所得是以单个违法主体调价前后的价差，乘以按此价格检测的车辆数量的总和。但在实际执法中，机动车检测站往往都是自然人所有的中小微企业，规模小、内部管理缺失、财务管理混乱等情形大量存在，精确计算和全面统计违法所得的证据缺失。如对某个检测站的取证过程中，现场执法能够提取的仅是部分手写的收费收据，当事人隐匿、转移有关财务资料，光凭能够提取的证据计算违法所得明显不合常理和执法要求。此外，现实中还存在代办检测情形，即代办中介向车主收取费用后，由于长期合作的需要，检测站并没有足额收取检测费用，这种情形在当事人陈述申辩中提及，但无法提供证明材料，执法人员也无法逐一核实。另外，机动车检测站给中介代办机构出具的手写收据中，往往都是机动车和摩托车等代办车型一并混开，一个收费金额，从收据上不能准确证明机动车数量和收费标准。由于反垄断执法因执法对象不同，取证条件不同，违法所得难计算就不难理解了。

二是过罚相当原则问题。处罚不是目的，最终是要制止违法行为、规范市场秩序，取得执法效果和社会效果相统一。一次执法就消灭一批企业，明显不是反垄断执法的初心。处罚是否适当，需要结合案情实际情况等因素综合考虑，确定罚款幅度要结合社会、行业现实发展需要依法行政，而不是所有案件都必须顶格处罚。本案中，机动车检测行业近年来整个行业的赢利水平普遍低下，如对其实施顶格处罚，不仅不符合办案实际，也极易引发大量企业倒闭、质量安全检测难等社会问题。

三是补偿消费者损失问题。《反垄断法》的宗旨是预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展。而《反垄断法》并没有责令退还多收价款的规定，受到行业协会和检测企业垄断行为侵害的消费者不能直接要求市场监管部门责令当事人返还其多收价款。根据《反垄断法》第五十条的规定，经营者实施垄断行为给他人造成损失的，依法承担民事责任。由此，消费者可以通过民事诉讼途径主张自身合法权益。