青海省民和川中石油天然气有限公司因搭售被罚446万行政处罚决定书

青市监垄断字〔2020〕02号

一、当事人基本情况

当事人：青海省民和川中石油天然气有限责任公司   

统一社会信用代码：91632122710483086C

经营范围：石油天然气管道工程安装、天然气销售、天然气炉具及配件、天然气热水器用具及配件，绝缘材料、防腐材料销售（依法必须经批准项目，经有关部门批准后方可开展经营活动）

法定代表人：罗启泽

住所：青海省民和县川垣新区南路      

二、案件来源及调查经过

2017年11月，举报反映当事人在米拉湾村民申请安装天然气时，要求村民必须购买其指定的燃气壁挂锅炉和灶具，否则以村民自行购买的燃气壁挂锅炉、灶具不合格为由，不予办理天然气使用申请手续，拒绝提供天然气供气服务。经前期核查，情况属实。2018年5月23日，本机关依据国家市场监督管理总局授权，对当事人涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查。调查期间，本机关依法对当事人进行了现场检查，询问调查了相关单位和人员，提取了书证、电子数据等材料。当事人在本机关调查中拒不配合调查，转移、藏匿并销毁相关资料，而且在调查期间变换手段继续从事违法活动，严重妨碍了本案的调查。

2020年3月31日，本机关依法向当事人送达了《行政处罚告知书》，告知当事人涉嫌违反《反垄断法》的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据，以及依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。2020年4月17日，根据当事人的申请举行了听证会，听取了当事人的申辩、质证和陈述意见。

三、违法事实及相关证据

经查，当事人于2009年至2018年期间，作为民和地区唯一的城镇民用管道天然气供气企业，滥用市场支配地位，实施了没有正当理由搭售商品的行为，排除、限制了市场竞争，损害了消费者利益。

（一）本案相关市场界定  

本案相关商品市场为城镇民用管道天然气市场，相关地域市场为民和县主城区（包括老城区、川垣新区、马场垣及周边农村地区）。

1、相关商品市场界定。本案违法行为实施期间，民和地区有两家天然气供气企业。一家是本案当事人，其主要提供城镇民用管道天然气服务；另一家是青海川垣燃气有限公司（以下简称川垣公司），主要提供工业管道天然气，不涉及民用管道天然气服务。民和地区城镇居民冬季取暖和日常生活能源主要依赖民用管道天然气，而灌装液化气、电能等在价格和便利性上都无法与管道天然气相比，其可替代性较弱。同时，城镇民用管道天然气供应是房地产开发企业能够销售其商品房的必备条件，是房地产开发企业对当事人最大依赖所在。民用管道天然气供应缺乏其他有效替代，构成单独的商品市场。因此，本案的相关商品市场界定为城镇民用管道天然气市场。

2、相关地域市场界定。本案中，当事人提供城镇民用管道天然气供气服务地域范围为民和县城（包括老城区、东垣新区、马场垣及周边农村），当事人为该区域内唯一的民用管道天然气供气企业。由于管道天然气是通过城镇管网统一输送，其建设周期长，管网施工对公共设施及环境影响大，加之管道天然气资源及城镇居民使用增量有限等特点，重复建设管道天然气管网的可能性较小。因此，当事人在民和地区具备民用管道天然气唯一经营者地位，用户在所属地域内只能选择当事人提供的城镇民用管道天然气供气相关服务，不存在同类经营的竞争关系，也不存在可替代的其他地域市场。因此，本案的相关地域市场界定为民和县主城区（包括老城区、川垣新区、马场垣及周边农村地区）。

以上事实，有民和县发改委《关于青海省民和川中石油天然气有限责任公司石油天然气管网建设立项报告的批复》复印件、民和县石油天然气管道分布规划复印件、民和县人民政府民《关于对民和县城地区天然气经营权限划分的函》（政函[2010]24号）复印件、当事人提供的2009年至2018年民和地区居民天然气用户统计表、川垣公司相关人员调查询问笔录等证据为证。

针对上述事实和证据，当事人主要提出了两方面的意见：一是目前民和县人口约五十万，使用民用管道天然气用户只有二万五千户，所占比例不足百分之五，以此界定本案的相关商品市场为城镇民用管道天然气市场过窄；二是在民和地区还有一家经营管道天然气的企业，当事人在相关地域市场不具备唯一经营者地位。

本机关认为，当事人提出的上述意见不能成立，主要理由是：本案违法行为期间，民和地区城镇管道天然气规划覆盖范围仅限于民和县主城区（包括老城区、川垣新区、马场垣及周边农村），其它地区管道天然气尚未纳入城镇规划之中，无法提供管道天然气供气服务，而且民和县主城区内居民日常生活能源主要依靠管道天然气。《反垄断法》第十二条规定，相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务进行竞争的商品范围和地域范围。当事人在本案相关市场所占份额为百分之百，而川垣公司从事的是工业管道天然气供气服务，不从事民用管道天然气供气服务。

（二）当事人在民和县主城区民用管道天然气市场具有市场支配地位

1、当事人在本案相关市场占有100%的市场份额。根据调查，本案违法行为期间，在民和县主城区内提供城镇居民民用管道天然气供气服务只有当事人一家，当事人在民和县主城区（包括老城区、川垣新区、马场垣及周边农村）民用管道天然气市场所占份额为100%。

2、当事人在本案相关市场具有控制能力。本案违法行为期间，当事人是民和地区唯一一家提供民用管道天然气服务的企业。管道天然气既是城镇居民日常生活所依赖的主要能源，又是房地产公司销售商品房的必备条件。因此当事人具有控制城镇居民供气与否、如何供应以及其他相关交易条件的能力。

3、用户对当事人依赖性程度较高。民和地区城镇居民冬季取暖和日常生活能源主要依赖管道天然气，而灌装液化气、电能等在价格和便利性上都无法与管道天然气相比，其可替代性较弱。同时，城镇民用管道天然气供应既是房地产开发企业能够销售其商品房的必备条件，也是房地产开发企业对当事人最大依赖所在。

4、其他经营者进入本案相关市场难度较大。根据国务院《城镇燃气管理条例》的规定，对经营城市供气有着严格的主体资格要求。城市天然气供气管网及其附属设施具有投资大、成本回收周期长、管网建设审批严格的特点，加之管道天然气上游资源和城镇民用管道石油天然气用户增量有限，决定了其他同类经营者难以进入本案相关市场。

以上事实，有民和县发改委《关于青海省民和川中石油天然气有限责任公司石油天然气管网建设立项报告的批复》复印件、民和县石油天然气管道分布规划复印件、民和县人民政府《关于对民和县城地区天然气经营权限划分的函》（民政函[2010]24号）复印件、当事人提供的2009年至2018年民和地区居民天然气用户统计表、当事人提供的2014年至2019年“小松鼠”等品牌壁挂锅炉在民和地区销售量统计表、民和地区三十二家燃气器具经销商举报材料、米拉湾村村民壁挂锅炉安装现场照片及笔录、川垣公司相关人员调查询问笔录等证据为证。

（三）当事人与黄秋华及民和燃气设备服务部的关系

2001年12月3日，当事人注册成立时注册资本为人民币50万元，股东出资比例罗启泽（60%）、罗建林（20%）、岳银燕（20%），法定代表人罗启泽。2001年至2017年当事人进行过七次变更登记。其中，在2007年12月变更登记时原股东变更为罗启泽、黄秋华、罗林（罗启泽与黄秋华系夫妻关系，罗林系二人之子）；2017年4月变更登记时股东变更为罗启泽、黄秋华，出资比例为罗启泽（60%）、黄秋华（40%）。

当事人自成立以来，虽然没有设置公司总经理一职，但黄秋华作为当事人股东在实际经营管理该公司，对内行使当事人最高决策权，签署以当事人名义的各种文件，对外以当事人总经理身份参加各种活动和政府部门召开的会议。

2009年3月，黄秋华以个人名义在原民和县工商局登记注册了民和燃气设备服务部（以下简称燃气服务部），主营燃气灶具、壁挂锅炉等。经营地点设在当事人办公大楼内，燃气服务部负责人由当事人客户服务中心主任祁玉梅兼任。

2009年至2018年，燃气服务部多次将壁挂锅炉销货款转给当事人无偿使用，同时燃气服务部也收取本应由当事人收取的天然气管道施工款、用户购买天然气款等。

综上所述，黄秋华与当事人、燃气服务部两者之间财务混同、人员混同、业务混同的关系，充分说明了黄秋华既是当事人实际控制人，又是燃气服务部的经营者，燃气服务部事实上成为当事人的一个内设机构。

以上事实，有当事人营业执照复印件及当事人企业登记及变更情况复印件；2009年至2018年期间当事人各种会议记录、员工工资表、员工差旅费报销审批单等复印件；2009年至2018年期间民和县政府、县住建局等相关部门召开会议记录等复印件；燃气服务部营业执照复印件、黄秋华身份证复印件；黄秋华与壁挂锅炉经销商资金往来付款凭据及银行卡流水记录；黄秋华与天然气用户资金往来付款凭据及银行卡流水记录、青海大正会计事务所对当事人及涉案房地产公司审计报告；涉案房地产公司等单位自述材料；当事人提供的民和地区居民用户天然气安装统计表；燃气服务部与用户签订的《壁挂锅炉销售合同》、《天然气管道施工协议》、《切断阀和报警器安装协议》及《管道施工单》；祁玉梅记录的壁挂锅炉销售财务明细账；燃气服务部收取管道施工款、用户天然气购气款等银行卡流水记录；当事人支付经销商壁挂锅炉货款财务明细账及银行转款凭证；当事人提供的与燃气服务部（黄秋华）财务资金往来账目；相关涉案人员、知情人等询问笔录证据为证。

针对上述事实和证据，当事人提出黄秋华并没有得到公司股东会议或法定代表人任命和授权，其行为是个人所为，不应由当事人承担其后果；其次当事人、燃气服务部、壁挂锅炉经销商都是具有独立经营资格的主体，三者之间是正常的生意往来并无不当。

本机关认为，当事人的上述意见不能成立，主要理由是：首先黄秋华虽然没有经过当事人股东会议或法定代表人的任命或授权，但是该公司开展经营活动已长达十八年之久，期间即没有召开过董事会议也没有召开过股东会议，实际是由黄秋华一直掌控着公司的经营决策、人事任免、财务审批等重要权利，维持着公司正常的经营。因此，当事人未对黄秋华任命或授权是其在经营管理中自身存在的问题，并不影响本案对黄秋华当事人实际控制人身份的认定；其次当事人、燃气服务部、壁挂锅炉经销商虽然都是具有独立经营资格的主体，但是在本案中黄秋华正是利用了当事人控制民和地区民用管道天然气供气服务的权利，在房地产公司及居民用户办理用气申请时，要求必须在其设立的燃气服务部购买指定的产品，否则就以不正当的理由，拒绝用气申请，使得房地产公司及居民用户丧失了自由选择的权利。当事人滥用市场支配地位的行为，限制了民和地区燃气器具市场的公平竞争，损害了其它燃气器具经营者和消费者的权益。

（四）当事人实施了滥用市场支配地位行为

2009年至2018年期间，当事人滥用在民和县主城区（包括老城区、川垣新区、马场垣及周边农村）城镇居民民用管道天然气服务市场上的支配地位，实施了没有正当理由搭售商品行为。

1、当事人实施了搭售行为。经查，当事人要求房地产公司或居民用户在办理天然气用气申请时，必须在燃气服务部购买壁挂锅炉并签订《壁挂锅炉销售合同》，否则就以房地产公司或居民用户自行购置的壁挂锅炉未在当事人备案、产品安装不符合要求等理由拒绝接受用气申请。该行为属于搭售行为。具体操作方式如下：房地产公司或居民用户在办理天然气用气申请时，必须在燃气服务部选定一个或几个品牌的壁挂锅炉并签订《壁挂锅炉销售合同》，才能与当事人签订《管道天然气安装协议》和《切断阀和报警器安装协议》。房地产公司或居民用户在签订了上述三份合同（协议）并缴纳相关费用后，开具《管道施工单》才能进行施工。燃气服务部（黄秋华个人银行卡）收到房地产公司或居民用户支付的壁挂锅炉货款后，通知壁挂锅炉经销商入户进行安装。

2、当事人实施的搭售行为没有正当理由。本案调查中，房地产公司、居民用户反映，壁挂锅炉作为普通商品用户可自行选择购买，况且民和地区经营壁挂锅炉的经销商有二十多家，可供选择的几十种壁挂锅炉均取得国家强制认证标准，但当事人却要求房地产公司或居民用户在申请天然气用气时，必须先在燃气服务部购买壁挂锅炉并签订《壁挂锅炉销售合同》，才能与当事人签订《天然气管道施工协议》、《报警器和切断阀安装协议》，否则就无法办理天然气用气的相关手续，也无法获得天然气供气服务。《壁挂锅炉销售合同》、《天然气管道施工协议》、《报警器和切断阀安装协议》是当事人自己制定的格式条款，并非双方自愿协商的结果，同样接受指定的壁挂锅炉也非双方自愿协商的结果。

3、当事人实施的行为排除、限制了市场竞争，损害了消费者利益。壁挂锅炉等燃气器具市场本应是开放竞争的市场，只要符合国家、行业、地方标准规范的产品都可以进入该市场公平竞争。但当事人却滥用市场支配地位，在房地产公司和居民用户申请用气时，要求必须购买其指定的壁挂锅炉、报警器等商品，否则以各种不正当的理由拒绝用气申请，迫使房地产公司或居民用户只能被动接受其提出的搭售要求，导致民和地区其他二十三家从事壁挂锅炉、燃气灶具、报警器等燃气器具的经营者无法参与公平竞争，同时也限制了其它地区燃气器具经营者及其产品进入本地区参与公平竞争。当事人的行为实质上是借助其在民和地区民用管道天然气市场上的支配地位，将支配地位的影响力不当延伸到民和地区燃气器具市场，限制了市场的公平竞争。当事人实施的行为导致消费者无法购买自己偏好的壁挂锅炉等商品，被迫选择当事人指定的品牌和型号，损害了消费者利益。

以上事实，有当事人与明达房地产公司等十三家企业签订的《天然气管道施工协议》复印件、燃气服务部与明达房地产公司等十三家企业签订的《壁挂锅炉销售合同》复印件、明达房地产公司等十三家企业代收用户壁挂锅炉款收据复印件、明达房地产公司等十三家企业向燃气服务部（黄秋华银行卡）支付壁挂锅炉款凭证、明达房地产公司等十三家企业负责人和财务人员持有的银行卡与黄秋华持有的银行卡之间壁挂锅炉转款银行流水单、青海大正会计事务所对明达房地产公司等十三家房地产开发企业及其物业公司审计报告、民和县二十三家燃气灶具经营者联名举报材料、民和县米拉湾村部分村民举报材料和现场照片、本案相关人员询问笔录等证据为证。

针对上述事实和证据，当事人提出用户自己购买的壁挂锅炉等产品无法提供“八证”，不符合用气申请要求。另外要求用户购买其推荐的产品也是确保用户用气安全。

本机关认为，当事人的上述意见不能成立，主要理由是：首先当事人在房地产公司或居民用户申请用气时，要求必须提交的产品合格证、安装许可证等“八证”没有法定事由和依据，况且其指定的“小松鼠”等品牌壁挂锅炉经销商同样也不具备当事人所设定的“八证”；其次当事人不是法定的产品质量检验机构，不具备对用户所购买的产品判定是否合格的资格，况且用户所购买的产品均是取得了国家强制认证的合格产品。当事人设定“八证”的真正目的就是迫使用户接受其搭售的要求，将没有入驻燃气服务部的其他壁挂锅炉经营者排除在公平竞争之外。

另经核实，当事人2017年度销售额为49577271.45元。

本案调查中，当事人拒不配合调查并将所有壁挂锅炉销售合同、财务账目、原始凭证及其它相关资料转移销毁，导致认定其牟取违法所得的直接证据灭失。对当事人拒绝、阻碍反垄断执法机构调查的行为，本机关已依据《中华人民共和国反垄断法》第五十二条规定作出处罚。

四、行政处罚依据和决定

本机关认定，当事人的行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第（五）项的规定，构成滥用市场支配地位行为。

根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条、第四十九条规定，本机关认为当事人违法行为情节严重、性质恶劣且持续时间较长，排除、限制了市场的竞争，严重损害了消费者利益。本机关决定对当事人作出如下处理：（一）责令当事人停止违法行为；（二）对当事人处2017年度销售额49577271.45元的百分之九罚款，计4461954.43元（大写：肆佰肆拾陆万壹仟玖佰伍拾肆元肆角叁分）。  

当事人应于收到本行政处罚决定书之日起十五日内到本机关财务处（西宁市昆仑中路79号）开具缴款书后将罚没款上缴国库专户。  

根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，本机关可以采取以下措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）申请人民法院强制执行。

如对本行政处罚决定不服，可以于收到本决定书之日起六十日内依法向国家市场监督管理总局或者青海省人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向西宁铁路运输法院提起行政诉讼。申请行政复议或提起行政诉讼期间，本行政处罚决定不停止执行。  

青海省市场监督管理局

                           2020年5月14日