苏州市道路运输管理机构行政垄断案

2017年12月，原江苏省工商局根据举报，对苏州市道路运输管理机构涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为进行调查。

2017年2月，苏州市交通运输局下发《关于同意2017年苏州市驾驶人培训市场发展计划的批复》，同意苏州市运输管理处“2017年苏州市驾驶人培训市场发展计划”，明确“2017年共新增C1（C2）教学车辆400辆，其中市区（含吴中、相城）60辆、吴江区60辆、昆山市80辆、太仓市60辆、常熟市60辆、张家港市80辆。新增车辆额度全部采用‘智慧驾培’模式，并通过服务质量招投标方式公开择优投放”。2月14日，苏州市运输管理处下发《关于实施2017年苏州市驾驶人培训市场发展计划的通知》，要求新增车辆额度全部采用“智慧驾培”模式，并通过服务质量招投标方式公开择优投放。

《道路运输条例》第四十条规定，对符合条件的驾驶员培训申请，县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。原江苏省工商局认为，苏州市道路运输管理机构未严格执行《道路运输条例》，在驾驶培训市场管理中通过招投标方式增设准入条件，提高驾驶培训市场准入门槛，其行为违反了《反垄断法》第三十七条的规定，构成滥用行政权力，排除、限制竞争行为。原江苏省工商局于2018年1月向苏州市人民政府发出行政建议书，建议其责令苏州市交通运输局改正上述滥用行政权力排除、限制竞争行为，并建立健全公平竞争审查保障机制，及时纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。目前，苏州市人民政府已要求各级交通管理部门全面开放驾培市场，不得增设任何额外条件。同时下发《关于做好机动车驾驶培训经营许可工作的通知》，要求各地道路运输管理机构严格执行。

办案人员谈体会——地方性法规不应成为垄断的助推器

本案是原江苏省工商局以行政建议书的方式结案的首起行政垄断案件。

追根溯源，厘清责任主体

本案的举报人在申请开办驾驶员培训学校时，被太仓市运输管理处告知需要参加招投标。举报人举报的是太仓市运输管理处，原江苏省工商局在立案时最初确定的违法主体也是太仓市运输管理处。办案人员随后查明，2017年3月，被举报人发布关于2017年新增驾驶员培训经营主体的通告。同年9月，被举报人又通过招投标新增3所驾校。被举报人借招投标活动增设驾培市场准入条件的行为客观存在。

了解到被举报人“执行上级文件”的案件线索后，执法人员即刻赶往同属苏州市的张家港市，调查是否存在同类违法行为。走访当地3所驾校后，办案人员基本确认苏州市运输管理处是这一行政垄断行为的组织者、实施者。固定证据后，办案人员再赴苏州市运输管理处调查取证。

经查，苏州市运输管理处制定了2017年苏州市驾驶人培训市场发展计划，要求全市新增车辆额度通过服务质量招投标方式公开择优投放。2017年2月9日，苏州市交通运输局对苏州市运输管理处上报的请示予以批复，同意其发布的2017年苏州市驾驶人培训市场发展计划。至此，办案人员认定，以招投标方式新增驾驶员培训经营主体的做法，由苏州市运输管理部门主导进行。

结合《道路运输条例》第七条的规定，原江苏省工商局最终确定，本案的责任主体是苏州市交通主管部门及苏州市道路运输管理机构，该行政垄断行为的实施区域是苏州市辖区，应当在苏州市内予以纠正。

辨法析理，明确行为性质

本案调查中，苏州市交通主管部门及苏州市道路运输管理机构坚持认为其增设驾驶培训市场准入条件的行为有地方性法规作为依据，如《苏州市道路运输条例》第八条规定：“道路运输管理机构应当根据道路运输发展规划、市场供求状况，通过招标投标等公开、择优、无偿的方式，合理引导客运、货运出租、机动车驾驶员培训行业的发展。具体办法由交通运输主管部门另行制定。”

原江苏省工商局在与涉案当事人进行沟通时强调，地方性法规的规定不能成为增设驾培市场准入条件的借口。《道路运输条例》第三十八条已对申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件作出明确规定：（一）取得企业法人资格，（二）有健全的培训机构和管理制度，（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员，（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。依照《行政许可法》，行政机关设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则；符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视；法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

苏州市交通主管部门及道路运输管理机构通过招投标方式增设驾培市场准入条件的行为，不仅违反了《反垄断法》的相关规定，违背了驾驶培训改革的政策精神，还违反了《行政许可法》以及《道路运输条例》的相关规定。

深入调查，揭示行为危害

垄断的最终结果是损害消费者利益。本案中，办案人员没有用抽象的理论笼统地论证行政垄断的危害，而是通过走访苏南、苏中、苏北12家有代表性的驾校和省、市机动车驾驶人培训行业协会，获取大量数据，将增设驾驶培训市场准入条件、提高准入门槛的后果，在行政建议书中予以直观呈现。

办案人员查明，2011年至2017年年底，苏州市通过招投标方式只新增驾校12家，投放教练车3030辆。市场准入门槛高，竞争不充分，直接导致苏州市驾培服务价格远高于省内其他地区。以三级普通机动车驾驶员培训（C1）为例，太仓市驾驶培训费5520元，张家港市驾驶培训费6250元，而同期无锡市驾驶培训费最高5000元，均价4570元左右，常州市驾驶培训费最高4300元，均价3500元左右，南通市驾驶培训费4233元，最低3040元。

多方联动，彰显执法效果

本案中，原江苏省工商局加强与苏州市人大法工委、苏州市交通主管部门、道路运输管理机构等单位的沟通与协调，积极争取理解和支持，形成执法合力。

行政建议书发出后，苏州市交通系统召开全市驾培管理工作会议，要求各级交通管理部门取消驾培许可的招投标方式，全面放开驾培市场，按照国家法律法规实施驾培准入许可。对符合条件的申请人，不得以任何理由拖延或者禁止准入，不得增设任何额外条件。

原江苏省工商局对行业垄断行为的调查，也促进了地方性法规的修订。2018年1月24日，苏州市人民代表大会常务委员会将《苏州市道路运输条例》第八条修改为：“道路运输管理机构应当根据道路运输发展规划、市场供求状况，合理引导客运、货运出租、机动车驾驶员培训行业的发展。道路运输管理机构应当定期发布驾驶培训市场供求信息，推动市场开放有序、良性发展。”这一修订已被批准通过。

江苏省市场监管局：黄立民　张一飞 郑永飞

点评——强化公平竞争审查意识厘定政府干预市场界限

本案中，苏州市交通主管部门及道路运输管理机构通过“服务质量招投标方式”，增设驾驶培训市场准入条件，人为抬高驾驶培训市场的准入门槛。从表面看，苏州市交通主管部门及道路运输管理机构的行为是一种市场监管行为，是为了提升驾驶培训市场的服务质量，维护正常的市场秩序。但这一监管行为所依托的涉案两个文件不仅缺乏上位法实施依据，而且逾越上位法的限定框架，违反了竞争中立原则。因此，此种监管行为及其所依托的规范性文件不仅无法维护正常的驾驶培训市场秩序，还会导致正常市场竞争机制扭曲。

就规范性文件属性而言，涉案两个文件在本质上体现了地方行政机关狭隘的区位利益。地方行政机关下发的两个文件侵犯多部门法域所保护的权益，具有违法性质的竞合性。一是排除、限制了苏州市所辖区域驾驶培训市场的竞争，构成反垄断法律制度与公平竞争审查制度所共同禁止的抽象行政垄断行为。二是违反《行政许可法》与《道路运输条例》的相关规定，属于违法行政行为。就危害效果而言，由涉案两个文件所衍生的行政垄断行为屏蔽与扭曲苏州市所辖区域的驾驶培训市场的竞争机制，导致该培训市场缺乏充分竞争、驾驶培训价格居高不下，损害了消费者利益。此外，这种抽象行政垄断行为还形成区块分割，妨碍全国统一市场的建立与维持，扭曲公平竞争机制的运行。

本案中，原江苏省工商局向苏州市政府发出行政建议书，建议其责令苏州市交通运输局改正抽象行政垄断行为。苏州市政府接受该建议，迅速采取整改措施，责令下级机关纠正抽象行政垄断行为。苏州市政府的做法值得肯定，具有示范效应。该做法有效消解了《反垄断法》在规制行政垄断层面所具有的“软法”性质。在《反垄断法》框架下，执法机关无权直接处罚行政垄断主体，只能向行政垄断主体的有关上级机关提出依法处理的建议，因而唯有行政垄断主体的上级机关秉承公平竞争理念，采纳建议及时责令行政垄断主体纠正不法行为，相关行政垄断行为才能得到有效规制。

值得注意的是，随着我国公平竞争审查制度的建立与完善，该制度已经成为与反垄断法律制度相辅相成的事前规制抽象行政垄断行为的制度。本案中，如果苏州市交通主管部门及道路运输管理机构能够树立公平竞争审查理念，并依据公平竞争审查制度的具体要求，在出台两个文件之前对文件内容进行系统化的公平竞争审查，就能有效避免两个文件出台后所导致的排斥市场竞争与损害消费者利益的负面后果。基于此，我国地方行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织亟须增强公平竞争审查意识，在制定政策措施时实现自我审查与外部监督的有机契合，厘清政府干预市场的合法与合理界限，有效避免抽象行政垄断行为导致的负面后果。

点评人：翟巍，华东政法大学经济法学院副教授