超出驳回决定所依据的理由和证据作出审查决定违法吗？

作 者 | 刘梦玲 郑创新 北京知识产权法院

要 旨 

行政机关作出具体行政行为时应当严格遵守行政法的基本原则，包括程序正当原则和效率原则。一般情况下，专利复审委员会作为仅能针对驳回决定所依据的理由和证据进行审查，不能随意引入新的理由和证据，从而保障申请人申诉和辩护的权利，符合听证原则的要求。然而，其在极少数特殊情况下可以超出驳回决定所依据的理由和证据而维持驳回决定，对申请人的权利进行适当限制，从而提高行政效率。需要指出的是，根据《审查指南》第四部分第二章4.1节规定，上述特殊情况包括审查文本中存在与驳回决定所指出缺陷性质相同的缺陷。此时驳回决定已经向申请人指出申请文件的缺陷，充分给予了申请人申辩的权利和修改的机会，然而申请文件在复审程序中仍旧存在与该缺陷性质相同的缺陷。在这种情况下，被告直接作出审查，有利于提高审查效能，亦不致给申请人的权利造成不当损害。

案 情 

本案涉及的专利名称为“以提高结晶微粒表面对活性试剂的亲和力为基础的药物配制方法”的发明专利申请。申请人为曼金德公司（MannKind Corporation，又译为曼恩凯德公司）。经实质审查，国家知识产权局原审查部门以权利要求全部修改超范围为由发出驳回决定驳回了本申请。曼金德公司不服提出了复审请求，同时提交了修改的权利要求书。专利复审委员会向曼金德公司发出复审通知书，其中指出权利要求5、13引用权利要求3时存在修改超范围的缺陷。后曼金德公司再次提交了意见陈述书和修改后的权利要求书，专利复审委员会经审查认为权利要求5、9引用权利要求2或3时仍存在修改超范围的缺陷，维持了驳回决定。

曼金德公司不服将专利复审委员会诉至一审法院，主张：被告作出被诉决定的程序违反听证原则，造成审级损失。在被诉决定作出之前，被告从未讨论或评述过权利要求5和9引用权利要求2的技术方案，未给原告任何申辩的机会。而权利要求5和9引用权利要求3的技术方案时，仅在《复审通知书》略有提及，而在原审查部门发出的《第一次审查意见通知书》和《驳回决定》中根本未涉及，因此，被告超出《驳回决定》的范围直接驳回本申请的做法违反了听证原则，亦造成了原告的审级损失。另外，被告驳回本申请的理由不符合《审查指南》第四部分第二章4.1节规定的两种特殊情形，不属于与驳回决定所指出的缺陷性质相同的缺陷。虽然驳回决定中所指出的缺陷与复审决定中所指缺陷均涉及修改超范围，但是二者涉及的具体权利要求、所针对的技术特征相差甚远，不属于性质相同的缺陷。

一审法院经审理认为：本案权利要求5及9修改超范围属于与驳回决定所指出的缺陷性质相同的缺陷，被告据此适用《审查指南》第四部分第二章4.1节规定维持驳回决定并无不当，未违反听证原则，亦未损害原告的审级利益。

一审判决作出后，各方当事人均未提起上诉，该判决已生效。

评 析 

一、程序正当原则与效率原则的规制与平衡

行政机关作出具体行政行为时应当严格遵守行政法的基本原则，包括程序正当原则和效率原则。程序正当原则要求行政机关在做出影响相对人权利义务关系的具体行政行为之前，应给予当事人陈述、申辩和质证的机会，即符合听证原则。而效率原则不仅要求行政主体富有效率地作出行政行为，还要求行政主体管理效率与行政相对人行为效率的统一。因此，如果一味强调听证原则，任由当事人无节制地申辩，则会导致行政机关陷入无限循环的审查程序之中，造成其在时间、人员、经济上的过多损耗，不利于社会、经济效益的提高，亦会从根本上损害社会公众的利益。因此，需要在程序正当原则和效率原则之间进行平衡，从而最大限度地保障社会公众的利益。

二、《审查指南》中两种特殊驳回情形的法律评析

《审查指南》是中华人民共和国国家知识产权局制定的部门规章。其第四部分第二章4.1节规定，在复审程序中，合议组一般仅针对驳回决定所依据的理由和证据进行审查。同时规定了被告可以在两种特殊情形下超出驳回决定所依据的理由和证据而作出维持驳回决定的审查决定，一种为审查文本中存在足以在驳回决定作出前已告知过申请人的其他理由及其证据予以驳回的缺陷，另一种则是审查文本中存在与驳回决定所指出缺陷性质相同的缺陷，即本案涉及的情形。

《审查指南》的上述规定充分考虑了程序正当原则和效率原则。一方面，原则上被告仅能针对驳回决定所依据的理由和证据进行审查，不能随意引入新的理由和证据，从而保障了申请人申诉和辩护的权利，符合听证原则。另一方面，被告在极少数特殊情况下可以超出驳回决定所依据的理由和证据而维持驳回决定，对申请人的权利进行适当限制，从而提高行政效率。需要指出的是，上述特殊情况包括审查文本中存在与驳回决定所指出缺陷性质相同的缺陷。此时驳回决定已经向申请人指出申请文件的缺陷，充分给予了申请人申辩的权利和修改的机会，然而申请文件在复审程序中仍旧存在与该缺陷性质相同的缺陷。在这种情况下，被告对驳回决定中已经指出的但在复审程序中依然存在的性质相同的缺陷直接作出审查，有利于提高被告的审查效能，亦不致给申请人的权利造成不当损害。且在复审程序中虽然直接作出上述审查，但在复审通知书中亦会向申请人指出申请文件中存在的缺陷，这也给予了申请人针对同类问题一并作出修改与回应的机会，既保障了申请人申辩的权利，亦可使其免受程序振荡和延长的负面影响。因此，《审查指南》的该项规定体现了程序正当原则和效率原则的统一，符合行政法的立法目的和基本原则要求，被告依据该项规定对本申请作出审查并无不当。

三、本案对“性质相同的缺陷”的理解与适用

本案中，原告主张，本案权利要求5及9修改超范围不属于与驳回决定所指出的缺陷性质相同的缺陷。需要指出的是，《审查指南》所规定的“性质相同的缺陷”，是指与驳回决定依据的理由及证据相同、且与驳回决定所指出的事实类似的缺陷。在本案中，驳回决定中已经指出本申请权利要求在原申请文本中并无记载，修改超出原申请的范围，而进入复审阶段后，虽然原告经过修改权利要求书已经克服其中一些缺陷，但修改后的权利要求5以及9同样在原申请文本中并无记载，修改超出了原申请的范围。具体而言，复审决定与驳回决定认定该权利要求存在缺陷所依据的理由是相同的，而据以认定存在修改超范围缺陷所比照的申请文本及具体实施例也是相同的，所指出的修改超范围的事实也是类似的。因此，本案权利要求5及9修改超范围属于与驳回决定所指出的缺陷性质相同的缺陷，被告据此适用《审查指南》第四部分第二章4.1节规定维持驳回决定并无不当，未违反听证原则，亦未损害原告的审级利益。