王晓晔：我国反垄断执法成就有目共睹

作为中国最早研究反垄断法的学者之一，王晓晔曾任国务院和全国人大反垄断立法顾问、国务院反垄断委员会专家咨询组成员，两次为全国人大常委会宣讲反垄断法，直接参与了《中华人民共和国反垄断法》草案的制定。

在这部法律的论证、起草、送审过程中，王晓晔是直接的见证者。

刚刚过去的8月1日，修订后的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）正式施行，这是《反垄断法》2008年8月1日施行后的首次修订。14年间，这部法律在保护公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进高质量发展等方面发挥了重大作用。相对于此前施行14年的旧版《反垄断法》，新法进行了36处修改。从内容上看，平台经济领域的反垄断、公平竞争审查制度、“安全港”制度等，均首次出现在《反垄断法》。

在王晓晔看来，反垄断法本身是市场经济的产物。反垄断法的出台和完善，对建立和完善我国社会主义市场经济法律体系有极其重要的意义，是我国经济体制改革的里程牌。她说，“我国反垄断执法的成就有目共睹。鉴于全球大跨国公司基本上都在我国落户，我国反垄断法与美国反托拉斯法、欧盟竞争法一样，是全球最具影响的反垄断法之一。”

近日，媒体对话有着“中国反垄断法第一人”之称的王晓晔。她曾入选“当代中国法学名家”和“影响中国法治建设进程的百位法学家”，现为深圳大学特聘教授、中国社会科学院研究员。

01 平台“二选一”等案件是反垄断执法的重大成就

今年6月24日，反垄断法修订草案获表决通过，并于8月1日正式施行。时隔14年完成了首修，您怎样看待此次修订的必要性？

王晓晔：一部法律是否完善，我想参与反垄断执法的官员和法官可能最有感觉。经过14年的执法，他们感受到这部法律应当予以改进。例如，《反垄断法》规定的“经营者集中审查期限”，过去是在正常情况下4个月内告知申报方是否通过，一些简单的案件应该在一个月内告知；一些特别复杂的案件，如果当事人也同意，这个期限可以延长至6个月。

但在实践中，反垄断执法机关的工作人员感到6个月的时间有时候是不够的。例如，在这个期间可能需要申报当事人补递申报资料，参与集中的企业可能需要与执法机关协商附加的限制性条件，这个期间还可能出现对并购申报方具有重大影响的新情况，这些情况下，执法机关就存在6个月审查期限内无法做出最终决定的问题。

此次修法明晰了数字经济反垄断的适用规则。虽然没有设立数字经济专章，但在总则部分和滥用市场支配地位一章有专门的条款。这些条款足以回应数字经济的挑战吗？

王晓晔：《反垄断法》的实体法包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中等，这几个方面都会涉及数字经济的一些问题。修订后《反垄断法》第九条对上述几个方面都做出规定，即经营者不得利用数据、算法、技术、资本优势、平台规则等从事本法禁止的垄断行为。政府在数字经济领域也可能会出现行政性限制竞争的问题，这个第九条对政府在数字经济领域的限制竞争行为也会有很大的影响。

数字经济作为目前反垄断执法的重点领域，这14年来，您认为国内有哪些执法案件值得关注？

王晓晔：2021年4月10日，国家市场监管总局对某互联网平台滥用市场支配地位从事“二选一”的行为作出处罚，罚款金额高达182亿元。10月8日，市场监管总局还针对一个外卖平台从事“二选一”行为作出了处罚，罚款金额高达34亿元。电商平台“二选一”是我国数字经济领域反垄断执法取得重大成就的案件，它们对我国反垄断法的修订起到了重要的推进作用。在欧美国家，明目张胆地滥用市场地位实施“二选一”行为的案件听到的不是很多，我国这些案件则提升了我国反垄断法的国际影响力。

此外，2021年2月7日，国务院反垄断委员会还发布了一个《平台经济领域反垄断指南》，旨在预防和制止平台经济领域的垄断行为。针对近年来社会上反映比较强烈的“二选一”和“大数据杀熟”等具体问题，指南作出了专门规定，明确了相关行为是否构成垄断行为的判断标准。

02 新增“停钟制度” 减轻了企业及执法机关的重负

经营者集中审查是反垄断法三大支柱之一，对维持和改善市场结构，预先防范滥用市场支配地位的问题，具有十分重要的意义。您如何看待修订后新增的“停钟制度”？

王晓晔：上面提及过180天审查期不够用的复杂情况。针对上述情况，在实践中，为了使申报材料符合经营者集中的审查标准，申报方往往采取“撤回再申报”的方式予以“延长”审查期限，由当事人撤案后重新申请，按新案件的流程再走一遍，这会浪费企业和执法机关的资源。

修订后的《反垄断法》根据前面的问题，在新增的第32条建立了“停钟制度”，完善了经营者集中审查期限制度。“停钟”不是 “停止”，而是指“暂停”，即在解决上述相关问题的期间按下暂停键，解决完毕再将暂停前后的时间相加计算审查期限。这可减轻“撤回再申报”方式给企业及执法机关带来的重负，有助于提高经营者集中审查的公平与效率。

经营者集中申报方面，有些平台企业或小企业反映收到反垄断审查通知时，不知道自己的哪些行为触犯了反垄断法，反垄断法在这方面对企业有什么规定吗?

王晓晔：在经营者集中申报方面，法律规定了企业申报的规模标准，企业应该具备这方面的知识。例如，根据过去的规定，参与集中的企业如果在我国境内的营业额合计达到20亿人民币，且至少有两个参与集中的企业各自在我国境内的营业额达到4亿人民币，这个并购就应该进行申报。

修订后的《反垄断法》还授权执法机关审查未达到营业额门槛的并购交易。市场监管总局可以对未达到申报标准但可能具有排除、限制竞争后果的并购交易进行主动审查，要求交易方就该交易提交经营者集中申报。即这个修订在法律上明确，执法机关有权审查未达到申报门槛的扼杀式收购，并在必要时进行干预。相关当事人这种情况下未申报就会违反《反垄断法》。

03 写入公平竞争审查制度 反行政垄断从“事后”走向“事前”

您如何看待反垄断法与竞争政策之间的关系？修订后的反垄断法有多条涉及竞争政策，说明了什么？

王晓晔：亚当斯密说过，“市场竞争如同一只看不见的手，它为个人创造幸福的时候，同时也创造了整个社会的福利。”反垄断法的直接目的是保护竞争，即将企业置于市场竞争的压力之下，由此实现优化配置资源、提高生产效率和提高消费者福利的多元目的。反垄断法第四条增加了“国家强化竞争政策基础地位”，这说明产业政策与竞争政策相比，现在退到了次要地位。

规范政府行为的公平竞争审查制度也写入了《反垄断法》，成为本次修法的一大亮点，这对反行政垄断有何重要意义？

王晓晔：新修的《反垄断法》规定，如果政府机构出台一些涉及市场主体（企业）及其经营活动的规章制度，出台前应当进行公平竞争审查，确保所有相关的企业可以在同一条起跑线上。如果裁判员让某个运动员先跑一步，那势必会损害公平竞争。这就是“公平竞争审查制度”。

公平竞争审查制度和反垄断法禁止“滥用行政权力排除、限制竞争”的规定有着密切的联系，后者是针对已发生的行政垄断行为，可以看作一种事后监管；新增的“公平竞争审查”则是为了防范行政性限制竞争，即从源头上预防行政垄断，从而是一种事前监管。反垄断法引入“公平竞争审查”是反垄断法的重大发展，这有助于避免和减少政府对市场的不合理干预。

国务院2016年的34号文就提出了建立“公平竞争审查制度”，但这只是一个政策性文件。新修的《反垄断法》引入公平竞争审查制度，这个制度由此从过去的政策性文件上升为法律，这也是强化竞争政策基础地位的重要表现。

当然，我国存在“行政区经济”的格局，即行政区划对区域经济的刚性约束，会影响《反垄断法》反对行政垄断和推进公平竞争审查。此外，在我国建立统一大市场和实现优胜劣汰的市场竞争机制下，还有国有经济和民营经济的不同待遇问题等。

此次修订还引入了“安全港制度”，有声音说，“安全港”可能会成为企业违法行为的灰色地带，这种可能性存在吗？

王晓晔：我国《反垄断法》引入“安全港”制度是借鉴了欧盟法的《宽容通告》。基于执法经验，欧盟委员会如果确信某些事实可以说明某些行为不会产生严重的竞争损害，就可以说它们进入了“安全港”。因此，“安全港”制度本质上是为了提高执法透明度、法律稳定性和可预期性，即可以让反垄断执法机关或企业了解什么样的协议是不违法的。也就是说，引入“安全港”的目的是提高效率，因此它有一定的标准，即进入“安全港”的协议一般是合法的。

但根据规定，适用“安全港”的协议还需要相关企业承担举证责任，以证明其协议没有竞争损害，即按照市场份额标准进入“安全港”的协议，其实可能存在违法问题。例如根据第18条，进入“安全港”的协议除了市场份额标准，还得“符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件”，第2款还规定经营者“能够证明其不具有排除限制竞争效果” 。

04 反垄断法不断完善 对经济体制改革有重要意义

新的反垄断法已于2022年8月1日起正式施行，在您观察中，这对反垄断执法和企业合规带来了哪些主要影响？

王晓晔：最明显的是企业合规的重要性。这个修订加大了对违法行为的处罚力度，比方说经营者集中，原来“应申报未申报”的企业，充其量最高只罚50万元人民币。现在则按其在上一年度销售额的1%-10%进行罚款，这个数字可能会很大。此外，还引入个人责任、特别威慑条款和刑事责任。

这些规定可能触及企业的核心利益，因为它们大大增加了违法企业的处罚力度。例如在一个电商平台“二选一”的垄断案，违法企业被处“2019年度中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款”，这个罚款就达到了182.28亿元。随着反垄断执法的不断强化，反垄断合规毫无疑问成为企业合规体系中最重要的部分。

新反垄断法的落地对我国反垄断行政执法体制有何深远影响？您对此有何期待？

王晓晔：出于建立全国统一、开放、竞争和有序大市场的需要，并且考虑到反垄断执法的特点，我国反垄断执法原则上是中央事权。但是，由于我国一方面市场广阔，另一方面执法资源有限，所以新法第37条规定，“健全经营者集中分类分级审查制度”，7月15日国家市场监管总局还发布了《关于试点委托开展部分经营者集中案件反垄断审查的公告》，即委托北京、上海、广东、重庆、陕西等市场监管局开展集中案件的反垄断审查，划定各自相关区域，试点三年。

反垄断法是市场经济体制下的产物。我国反垄断法的颁布和实施并且在实践中的不断发展和完善，这不仅对建立和完善我国社会主义市场经济法律体系有着极其重要的意义，而且对我国经济发展、建立统一大市场和深化经济体制改革有着极其重要的意义，因为它体现了我国配置资源和调节供求的基本方式是市场机制，也是社会主义市场经济体制的重要标志之一。

最后指出的一点是，提高反垄断法的权威，主要不是看这部法律如何做出规定，而是执法机构和法院如何按照反垄断精神处理案件。我希望执法机关通过十几年执法成果的评估，回顾和分析积累的经验和迄今存在的问题，这可以帮助自己更好和更大步地往前走。