欧盟网络平台“看门人”制度浅析

网络平台是通过网络信息技术，使相互依赖的双边或者多边主体在特定载体提供的规则下交互，以此共同创造价值的商业组织形态。平台经济领域经营者主要包括网络平台经营者（平台企业）和网络平台内经营者。网络平台的主要特点在于平台企业自身通常不直接参与内容的生产，但为平台内经营者提供经营产品或服务的网络空间。[1]由于平台企业是联系平台内企业及网络消费者的枢纽，在平台经济中处于中心地位，因此，2022年9月，欧盟通过了《欧洲议会和欧盟理事会关于数字领域竞争与公平市场的条例》[REGULATION (EU) 2022/1925，以下简称《数字市场法》]，建立了网络平台“看门人”制度（Gatekeeper），旨在加强对具有一定市场地位的网络平台企业的监管，进而促进平台经济的有序发展。

目前，我国的平台经济发展也正面临与欧盟相类似的问题。认真梳理和分析欧盟的网络平台“看门人”制度，对我国平台经济的健康发展亦将具有一定的镜鉴意义。

“看门人”理论

“看门人”理论又被称为“把关人”理论，由库尔特·卢因（Kurt Lewin）在其《群体生活的渠道》一书中提出。卢因认为，在研究群体传播时，信息的流动是在一些含有“关口”的渠道中进行的，这些渠道中存在着一些“看门人”。“看门人”会对信息起到一定程度的阻挡作用，只有符合群体规范或“看门人”价值标准的信息才能进入传播渠道。[2]这一理论后被广泛应用于传播学领域，通过“看门人”媒介组织对信息进行控制，从而实现对媒体市场的监管。同样，在市场行为日益复杂的平台经济领域，公权力机构亦有必要寻找中介主体（如平台企业）以第三方“执法者”的身份参与治理，协助执法机构对数字市场进行监管。因此，借助网络平台“看门人”的技术优势和数据优势，协助政府对市场行为进行监督并制止其中的不当行为，无疑会更好地实现政府对数字市场的治理。

网络平台“看门人”的界定

并非所有的网络平台企业均被视为网络“看门人”。只有达到一定市场地位的网络平台企业，才能被视为网络“看门人”，也才有对其进行特别规制的必要。根据欧盟《数字市场法》的规定，网络平台“看门人”应是提供核心平台服务[3]的企业，同时还应达到以下条件：（1）该平台企业对欧盟内部市场具有重大影响；（2）其所提供的核心平台服务是平台内经营者接触终端用户的重要途径；（3）在相关行业中已经享有或即将享有稳固且持久的市场地位。[4]除对核心平台服务的范围以及“看门人”企业的标准进行规定外，《数字市场法》还进一步明确了“看门人”平台企业应满足的定量标准：

第一，该平台企业过去三个财政年度内在欧洲经济区的年均营业额达到或超过75亿欧元，或者该企业的平均市值或者等值市场公允价值在过去一个财政年度内至少达到750亿欧元，并且在至少三个欧盟成员国提供核心平台服务。

第二，该平台企业所提供的核心平台服务在欧盟境内有4500万以上月活终端用户，并且过去一个财政年度内有10000家以上年活跃平台内商业用户。[5]

网络平台“看门人”的义务

网络平台“看门人”义务是《数字市场法》的重点内容。《数字市场法》第5条和第6条分别规定了“看门人”的主要义务以及可以由欧盟委员会进一步细化的“看门人”义务，具体可以归纳为不得滥用优势地位义务、数据信息保护义务、广告信息披露义务、举报信息处理义务、消费者权益保护义务等。

不得滥用优势地位义务

《数字市场法》规定网络平台“看门人”不得通过“搭售”、数据混同、向平台内经营者要求“最惠国待遇”等行为滥用自身的优势地位。[6]“看门人”平台企业应允许平台内经营者在其他平台所提供的商品或服务的价格与“看门人”平台处的价格存在差异[7]；允许平台内经营者不使用“看门人”平台企业提供的身份识别、搜索引擎等技术服务[8]；同时，在平台内经营者或终端用户使用其平台核心服务时，不得通过特定条件加以限制。[9]

数据信息保护义务[10]

网络平台“看门人”在收集和使用平台内经营者的数据时，应当严格遵守法律规定，确保平台内经营者的数据安全。“看门人”平台企业的数据信息保护义务包括数据信息的收集和使用以及数据信息的存储、备份等方面。“看门人”平台企业收集、使用经营者以及用户信息，需经过被收集者的同意，同时要及时对相关数据信息采取技术措施和其他必要措施，防止信息的泄露、毁损或丢失。面对数据泄露、篡改、丢失等数据安全问题，“看门人”平台企业应当采取紧急措施，及时通知相关平台内经营者以及主管部门。

广告信息披露义务

欧盟《数字市场法》规定了“看门人”平台企业应根据广告商与平台内经营者的要求，提供其投放或显示广告的相关信息，包括广告费用、费用的计算标准、计算方式等内容。[11]广告信息披露义务要求“看门人”企业披露相关费用的计算标准与计算方式，能够对平台广告收费不明确、不规范的现象进行有效规制，确保平台内广告信息的公开透明。

举报信息处理义务

网络平台“看门人”作为平台经济领域的关键主体，在维护平台运行秩序、保障平台安全方面发挥着重要作用。“看门人”平台企业除可以主动对非法内容采取限流、删除等措施外，还可以借助用户举报等方式实现对非法内容的锁定。[12]因此，“看门人”平台企业应建立健全举报投诉机制，允许用户以文字或图片等形式提供举报投诉信息，通过收集和处理用户的举报投诉信息，及时锁定举报投诉信息中涉及的非法内容并采取相应的处置措施。此外，“看门人”平台企业还应对举报投诉信息进行严格保密，并对举报投诉信息的处理情况定期公布，由社会共同监督。

消费者权益保护义务

网络平台“看门人”在行使其权利时应注重对消费者合法权益的保护，维护消费者群体的选择权与知情权。网络平台“看门人”应允许终端用户在使用其核心平台服务时卸载任何预装的软件应用程序[13]；不得对“看门人”或其关联企业相同的产品或服务进行优先排序，在产品或服务排序时应当遵守公平和非歧视原则[14]；不得利用技术手段限制终端用户使用“看门人”操作系统在不同的应用和服务之间转换，包括终端用户对互联网接入供应商的选择[15]。同时，只有在终端用户使用相关服务且知情同意的情况下，网络平台“看门人”才能够向第三方提供访问和使用相关个人数据的权限[16]，同时，还需要保障用户个人数据的可移植性。[17]

网络平台“看门人”的权利

义务与权利具有相对应的关系。欧盟《数字市场法》对网络平台“看门人”规定了详细的责任和义务，同时，为了保证其法定责任和义务的履行，《数字市场法》也为网络平台“看门人”规定了必要的权利，主要如下。

收集、处理数据信息的权利

网络平台“看门人”的数据权利基于数据和算法生成，既包括其履行市场“看门人”角色时收集到的数据信息，也包括其在提供服务时用户自愿提交的个人数据。[18]网络平台通过收集和分析这些数据信息，了解平台内经营者和用户的行为，判断市场的趋势和变化，发现新的市场机会和创新点，以更好地满足市场以及用户需求；同时，通过数据分析，还能监测和管理平台上的内容，提高平台的安全性和可靠性。需要注意的是，“看门人”平台企业可以处理的数据信息仅限于其因提供服务而收集到的用户个人信息，但不能处理或使用第三方服务中的用户个人数据。[19]

制定具体执行规程的权利

法律是从宏观层面对网络平台的行为进行规制，网络平台“看门人”在对平台内经营者进行监督时，还需要依据微观层面的具体操作规程。因此，应赋予网络平台“看门人”在《数字市场法》等制度的基础上制定相关具体执行规程的权利。规程包括但不限于一般准入条件、替代争端解决机制等内容[20]，但需经欧盟委员会评估。通过制定具体的执行规程，加强平台监督的可操作性，规范平台内经营者的行为，达到平台经济有序发展的目的。

对非法内容进行处置的权利

网络平台作为信息传播的重要场所，承载着大量的用户生成内容。由于网络平台的开放性和匿名性，平台内的信息往往良莠不齐。因此，“看门人”平台企业应有权利对平台内的非法内容进行处置，除可以依用户举报锁定非法内容并进行处置外，还可借助数据监控等技术措施主动对非法内容进行处置，具体方式包括但不限于删除、屏蔽、限制发布等。[21]在处置这些非法内容时，“看门人”平台企业也应遵守相关法律的规定，确保处置的程序合法、公正、透明，减少对用户的不利影响，并及时公开处置结果，接受公众监督。

政府对网络平台“看门人”的监督管理

欧盟《数字市场法》除对“看门人”的义务进行规定外，还对“看门人”义务的履行和违法责任作出了规定。同时，《数字市场法》还赋予欧盟委员会对“看门人”平台企业进行市场调查、现场检查、采取临时措施、罚款等权力。以罚款为例，具体可以分为罚款和定期罚款两种，其中罚款针对的是“看门人”故意或过失违反特殊义务的行为，违反该类义务的相关企业可能被处以全球营业额10％的罚款。[22]同时，委员会有权以定期罚款的方式迫使“看门人”在内的相关企业遵守相关决定或接受相关调查。[23]

值得注意的是，政府指定“看门人”的目的在于协助治理互联网平台中存在的一系列问题，对“看门人”平台企业的违规行为采取措施应建立在具有充分证据的基础之上，只有做到更好的放权，才能实现更好的治理。因此，欧盟委员会在采取措施之前需要进行市场调查和评估，可以要求相关企业提供必要的信息，包括为监测、实施和执行《数字市场法》中的规则所需要的信息。同时，欧盟委员会还可以访问企业的数据库和算法，并要求企业对这些数据库和算法作出解释。欧盟委员会通常借助市场调查和评估的结果以及相关企业提供的信息，来确定是否有充分理由采取补救措施。

随着互联网和数字技术的不断发展，网络平台已经成为人们获取信息、商品和服务的主要渠道，网络平台经济对于国民经济、社会生活的发展和影响也越来越大。欧盟《数字市场法》建立的“看门人”制度是欧盟规范网络平台经济的一项重要举措，该制度的实施对于改进和完善平台经济管理、保障消费者权益、促进数字经济发展均具有积极意义。同时，网络平台“看门人”制度的有效落实和完善需要全社会的共同参与和推动。只有持续的监管和完善，才能更好地确保网络平台在信息传递、商业交易和社会互动等方面的合法、公正、安全与可持续发展。

注释:

[1]易前良.网络平台在内容治理中的“在线看门人”角色[J].青年记者,2020(07):24-26.

[2]余子纯.新媒体环境下“把关人”理论探究[J].新闻传播,2020(17):47-48.

[3]Digital Markets Act. Article 2规定核心平台服务是指“在线中介服务、在线搜索引擎、在线社交网络服务、视频共享平台服务、独立于号码的人际通信服务、操作系统、网络浏览器、虚拟助手、云计算服务”等内容。

[4]Digital Markets Act. Article 3.1.

[5]Digital Markets Act. Article 3.2.

[6]林秀芹.论数字经济反垄断的范式转变——以欧盟《数字市场法》为镜鉴[J].知识产权,2022,No.257(07):3-19.

[7]Digital Markets Act. Article 5. 3.

[8]Digital Markets Act. Article 5. 7.

[9]Digital Markets Act. Article 5. 8.

[10] Digital Markets Act. Article 5. 2 ；Article 6. 2、10.

[11] Digital Markets Act. Article 5. 9、10.

[12] Digital Markets Act序言第42段表示禁止“看门人”企业自我优待的禁令不应影响“看门人”企业在打击平台内非法内容时所扮演的角色。”

[13] Digital Markets Act. Article 6. 3

[14] Digital Markets Act. Article 6. 5.

[15] Digital Markets Act. Article 6. 6.

[16] Digital Markets Act. Article 6. 10.

[17] Digital Markets Act. Article 6. 9.

[18] Digital Markets Act序言第36段。

[19] Digital Markets Act. Article 5. 2(a).

[20] Digital Markets Act. Article 6. 12.

[21] Digital Markets Act序言第42段表示禁止“看门人”企业自我优待的禁令不应影响“看门人”企业在打击平台内非法内容时所扮演的角色。”

[22] Digital Markets Act. Article 30.1.

[23] Digital Markets Act. Article 31.1.