美国打出六记反垄断重拳

美国针对科技巨头的反垄断行动又有新进展。

当地时间6月23日，美国国会众议院司法委员会审议通过六项反垄断相关法案，这些法案旨在控制大型科技公司不断膨胀的权力，剑指谷歌(Google)、苹果(Apple)、脸书(Facebook)和亚马逊(Amazon)四大科技巨头(下称“GAFA”)。

美国众议院司法委员会主席杰罗德·纳德勒（Jerrold Nadler）称这些法案是“历史性的两党一揽子法案”，旨在“控制最具统治力的公司在互联网上的滥用行为”，“为创新者、企业家和初创企业创造公平的竞争环境。”

上述法案的重要性与影响力不言而喻。在美国众议院通过法案的同时，已有科技巨头对此提出明确的反对意见——法案最终生效，还需由众议院、参议院审议，并由美国总统确认。这意味着，接下来立法者与科技巨头之间的博弈仍将持续。

外界普遍关注的是，前述六项反垄断相关法案的冲击力究竟有多大？科技巨头真的会被拆分吗？

01 法案直指巨头进行分拆

当地时间6月23日，在美国众议院进行审议的六项法案分别是：《终止平台垄断法案》《美国选择与创新在线法案》《平台竞争和机会法案》《收购兼并申请费现代化法案》《通过启用服务切换（ACCESS）法案》以及《州反垄断执法场所法案》。

其中，《终止平台垄断法案》因涉及对巨头进行拆分引发激烈讨论。该法案专门针对市值超过 6000 亿美元、在美国境内月活跃达到特定规模（5千万/在线平台；10万/传统平台）且被视为“关键贸易伙伴”的企业。法案旨在通过消除具有支配地位的在线平台同时拥有或控制平台以及其他业务而产生的利益冲突，以促进数字市场的竞争和经济发展机会。虽然法案没有直接标明针对GAFA等科技巨头，但目前仅有这四家企业符合法案所列举的“平台”要求。

这项法案要求，如果主导平台的运营者非法拥有了与平台有利益冲突的业务时，它必须在尽可能短的时间内终止对于这些业务的拥有或控制，并且整个终止业务的过程必须在被认定为是主导平台的两年内完成。该法案授权联邦贸易委员会和司法部采取措施以消除这些利益冲突，为损害在线竞争的结构性问题提供结构性解决方案。

该法案还提出，拆分巨头企业业务线，成为这一揽子立法计划中最为激进的一项规定，众议院司法委员会成员对此展开了激烈讨论，最终以21比20的微小差距通过该法案。

美国众议院反垄断小组委员会主席大卫·西西林（David Cicilline）认为，“不受监管的科技垄断企业对我们的经济拥有太多权力。他们在挑选赢家和输家、摧毁小企业、提高消费者价格以及让人们在失业方面处于独特的地位。我们的议程将创造公平的竞争环境，确保最强大的科技垄断企业与我们其他人一样遵守同样的规则。”

武汉大学知识产权与竞争法研究所副教授周围表示，这个法案与欧盟《数字市场法》草案类似，通过加强对特定平台进行规制与监管，防止科技巨头对企业和消费者施加不公平条件。相比《数字市场法》的宏大目标，《终止平台垄断法案》目标更为具体，调整策略也更单一，主要聚焦于涵盖平台业务范围的限制，即拆分平台的不同业务线，这将极大地影响企业的经营策略和未来发展。

周围指出，虽然法案并未明确如何区分平台自身业务与其他业务线，以及被强制出售或拆分的诸多细节，但该法案将迫使GAFA等平台剥离自有品牌产品业务，以免与平台内竞争者开展不公平的竞争。

虽然法案提出要对巨头进行分拆，但并不意味着这些巨头企业在未来真的会被分拆。美国亚太法学研究院执行长、暨南大学特聘教授孙远钊介绍，除了通过游说让国会议员提出各种淡化法案的修正案外，这些巨头还会做最坏打算，进行某种形式的自我整改和策略调整，甚至不排除进行某种自我拆分或是“反拆分”，“像是谷歌就分出了Alphabet公司作为自己的母公司，成为'子生母'的独特现象。”这样，在未来即使被要求进行分拆的时候，巨头可能会出现拆无可拆的现状。

孙远钊指出，美国反垄断立法的核心目的和真正用意是确保竞争秩序的公正，保护消费者，包括避免各种既有的利益冲突和利益输送，确保交易程序公开透明，至于是否会达到拆解某些企业的效果，完全要看个别案件的实际状况以及对整体市场影响的评估。

02 破解平台自我优待

前述六项法案中的《美国创新与选择在线法案》，由大卫·西西林提出，这是其中最为核心的法案。这项法案禁止大型科技公司利用自身平台偏袒自家产品，进行自我优待，该举措颇受关注。

法案具体包括：禁止对平台自身的产品、服务或业务进行自我优待，禁止排挤或损害与涵盖平台经营者自身产品、服务或业务相关的待遇。根据法案，平台主导者借助平台来为其自营业务创造优势，并对竞争对手进行排挤、打压，或者歧视的行为，一般都会被视为是非法的。法案列举了大量具体的“歧视”行为。

针对该法案，杰罗德·纳德勒评价其能够阻止占市场主导地位的在线平台扭曲市场，起到恢复在线竞争，确保数字市场公平与开放的作用。该法案是两党为促进创新和增加选择而量身定做，在防止看门人损害竞争与消费者的同时，也不会损害消费者从互联网获得利益。

《通过启用服务切换（ACCESS）法案》关注的是平台的锁定效应。该法案旨在促进竞争，降低进入壁垒，降低在线消费者和企业的转换成本。根据这一法案，主导平台的运营者需要保证平台上数据的可迁移性。平台应该提供透明的、可供第三方使用的界面来保证用户可以安全地将其数据转移到其他平台上。杰罗德·纳德勒认为，数字经济中市场的进入和转换成本很高，会产生锁定效应。这一市场特征强化了实力雄厚企业的主导地位，阻碍了新主体进入市场，剥夺了消费者和小企业的选择权。

孙远钊告诉《财经》E法，这项法案形成的基础正是2021年4月15日众议院司法委员会批准通过的《数字市场竞争状况调查报告》（下称《报告》）。这份长达449页的《报告》缘起于2019年6月3日，当时，美国国会众议院司法委员会对GAFA展开电子商务竞争状况与问题的调查。在历经15 个月的搜证、调查和分析后，收集了包括近130万份文件在内的大量事实资料。

《报告》指出，GAFA收购或挤压规模较小的公司，这些处于相关市场主导地位的平台企业利用其“看门人”的地位设定平台条款，获取不合理利益，损害了市场竞争和创新。

《纽约时报》称，《报告》是“自 1990 年代政府起诉微软违反反垄断法以来，政府对全球最大科技公司进行审查的最重要举措。”美国相关政府官员将其描述为“关于数字市场力量的里程碑式报告”。

孙远钊指出，《美国创新与选择在线法案》是主要法案，接下来要把另外五个法案的重点内容促成为其修正案，六个法案整合起来形成一个新的版本后再提交审议，“目前的状态是已移送相关的委员会，当下还处在初步审议的阶段，距离正式出台还早，但是各个有关的利益团体已经短兵相接，一场近年来罕见的国会立法攻防大战即将展开。”

03 巨头强烈反对并加紧游说

因直接针对科技巨头，上述法案自公布之后，就遭GAFA的强烈反对。谷歌敦促立法者推迟对该法案的行动，等待更多的辩论。谷歌负责政府事务和公共政策的副总裁马克·伊萨科维茨（Mark Isakowitz）表示：“美国消费者和小企业会对这些法案如何破坏他们喜爱的许多服务感到震惊。这一切都将极大地削弱美国在科技领域的领导地位、损害小企业与消费者的联接方式，并引发严重的隐私和安全问题。”

苹果则对《美国创新与选择在线法案》提出明确反对。苹果方面表示，这会威胁到用户的隐私和父母的控制，并可能会让用户的数据受到勒索软件攻击从而损害用户的利益。

亚马逊公共政策副总裁布赖恩·休斯曼 (Brian Huseman)警告称，亚马逊的消费者和平台上的第三方中小企业会受到“重大负面影响”。他呼吁司法委员会谨慎审查法案中的措辞，以防止出现意外的负面后果。

脸书的发言人解释说，法案低估了科技行业的激烈竞争，称其正在受到来自TikTok、微信和阿里巴巴等外国公司的竞争。

实际上，美国参议院方面也提出了反垄断相关的立法草案。参议院司法委员会反垄断小组委员会主席艾米·克洛布切（Amy Klobuchar）在2021年2月曾提出一项新的草案——《2021年竞争和反垄断执法改革法案》（《Competition and Antitrust Law Enforcement Reform Act of 2021》）。这个法案指出，希望通过反垄断法强化美国的市场竞争，尤其是对应少数互联网寡头对市场环境形成的反竞争效应。上述法案将为联邦执法人员提供他们开展工作所需的资源，加强对反竞争行为和兼并的禁止，并进行更多改革以改善执法。艾米·克洛布切在一份声明中表示，她期待继续跟参众两院成员合作，以遏制大型科技公司不受约束的权力。

孙远钊表示，上述草案亦值得关注，草案主要调整了《克莱顿法》对于并购、利益输送补贴等不正当竞争行为的内涵，会直接对GAFA造成重大冲击，目前还处在初步审议的阶段。

孙远钊指出，美国众议院的法案如果能够顺利协商，并获各方的支持，最快也要等到今年10月或11月才能获得通过，“但是这只是相当乐观的看法，由于目前各方还有相当的分歧，中间还有可能会临时发生各种变化，实际上没有人知道情况究竟会是如何。”

04 美国要动真格了吗？

有“经济宪法”之称的反垄断法发轫于美国，至今已有130年的历史。在超过一个世纪的演进过程中，美国的反垄断法一直居于全球的主导地位，引领着各国反垄断法的发展。在之前的相当长一段时间里，美国和中国对于互联网平台的反垄断监管都不活跃，只有欧盟持续对以谷歌为代表的平台进行反垄断强监管。大成律师事务所高级合伙人、资深反垄断律师邓志松在接受《财经》E法采访时表示，美国自2020年底以来的反垄断监管出现明显转向，此举亦将显著影响和引领全球主要司法辖区的反垄断执法实践。

杰罗德·纳德勒提到，美国并不是采取措施控制主要在线平台的滥用行为的唯一国家，英国、澳大利亚和欧盟都在考虑对其管理数字经济的竞争法进行重大更新。他指出，这次立法有重大历史意义，美国将成为制定数字经济道路规则的全球领导者。

拜登政府在6月中旬任命一位年仅32岁、对大型科技公司持批评态度的进步派人士莉娜·汗（Lina Khan）担任联邦贸易委员会（下称“FTC”）主席。FTC是美国执行反垄断法的两大联邦机构之一。莉娜·汗曾在众议院进行反垄断工作，曾参与过对大型科技公司的调查，主张对科技公司采取强监管。外界普遍认为，她将把FTC的执法工作重点重新放在反竞争问题上，该机构在其领导下将会变得更激进。

邓志松分析，近期的反垄断相关任命和立法动向，都释放了美国将持续加强反垄断及监管科技巨头的信号。他指出，消费者福利中心的思想在过去几十年间都是美国反垄断法的核心，也深刻地影响着全球的反垄断思想。然而，本世纪以来，科技巨头的崛起对传统反垄断理论产生了挑战，大型平台虽然在短期可能使消费者在价格上受益，但严重损害了小型竞争者和经销商的利益，可能会导致产品质量、多样性与创新等消费者长期利益受损。

邓志松表示：“更重要的是，美国的立法者开始关注到，以社交媒体平台为代表的科技巨头不仅影响着经济，也影响着政治表达和言论的多样性，乃至影响到美国引以为豪的传统民主体制。这也构成美国加强反垄断的原因之一。”

邓志松认为，法案一旦正式通过，将打击和压制科技巨头的垄断趋势，鼓励更多的中小企业参与到竞争与创新当中。

长期关注美国反垄断行动的《比较》杂志研究部主管陈永伟有不同的观点。他认为，近期的反垄断相关任命和立法动向更多是一种政治上的投机行为，是为了迎合不同政治倾向选民的呼声而做出的举动，并非表示拜登政府有治理科技巨头的决心。对于任命莉娜·汗为FTC主席，陈永伟分析，FTC主席的资历和威望往往决定其提出的法案和建议能否通过，“如果真的要推进对巨头的强监管，应当任命一个德高望重、有高协调能力的人，而不是一个缺乏资历的新人”。

陈永伟还表示，众议院通过的六项法案虽然对巨头提出严格规制，而且比预期中要更严格，但这并不意味着GAFA未来的日子将会变得举步维艰。他指出，按照美国的政治体制，从法案到成为正式的法律文件，过程十分漫长。美国历史上的第一部反垄断法案——《谢尔曼法》从提出到最终通过就用了近两年的时间，在不断的争议过程中，法案初稿中不少锋芒毕露的语言最终都变成了语焉不详的表述。

陈永伟认为，一般来说，法案的内容争议越大，审核的时间就越长，通过的概率就越小，“事实上，在这些法案推出之后，GAFA等巨头已经集体表示反对。可以想见，它们能调动多么庞大的资源来干预法案的通过。”他告诉《财经》E法，相关的反垄断法案在一定程度上会让巨头有所收敛，但实际上，巨头企业利用搜集的隐私信息进行自我发展，即平台的“自我优待”行为只会让其发展更加壮大。

陈永伟指出，在执法实践中，对国家利益的考虑，将会影响美国反垄断的具体走向。此前美国对高通、谷歌的反垄断调查都不了了之，近日还驳回对脸书的反垄断诉讼，“这些大公司在相当程度上都是美国的国本，政客也不敢轻举妄动。”