世界各国反垄断执法机构战疫综述

2020年3月，世界卫生组织将新冠肺炎定性为“全球大流行病（Pandemic）”。[1]截至目前，全球已有超过20国宣布进入紧急状态，亚美欧多国进入“封城”状态。[2]世界各国的反垄断执法机构随之作出反应，在并购反垄断申报（经营者集中申报）和反垄断调查方面进行调整。

作为疫情最先爆发的国家，中国反垄断执法机构国家市场监管总局在2月初即将经营者集中申报由线下提交改为电子申报；随着疫情在美国和欧洲愈演愈烈，美国联邦贸易委员会和欧盟委员会相继在3月中旬宣布采用经营者集中电子申报方式。

而随着疫情在全球蔓延，口罩等防疫用品在各国陆续出现抢购、短缺现象，一些商家借机采取联合抬价、捆绑销售等方式谋取暴利，损害消费者利益。作为市场秩序的维护者，全球各国的反垄断执法机构纷纷加入到这场保卫战之中，加大对疫情期间破坏市场竞争秩序、损害消费者利益行为的查处力度。对此，本文将对世界各国反垄断执法机构在防疫期间所采取的措施予以梳理。

一、日本：将口罩与高价商品捆绑销售涉嫌违法

相比于俄罗斯的主动出击，日本政府在早期应对疫情的手段主要在于“防守”，例如限制有中国接触史的外国人入境等。直至厚生劳动大臣加藤胜信于3月15日承认，新冠肺炎疫情在日本的情况“已经发生变化”，日本政府才开始采取更加积极的应对姿态。[3]而据据日本共同社，因新冠肺炎疫情扩散，日本正准备宣布进入国家紧急状态。[4]截至当地时间15日18时30分，日本新冠肺炎确诊病例累计达785例，死亡24例。[5]

面对疫情，日本居民也陷入了口罩的抢购潮中，而日本部分超市、药店却存在趁机将高价商品和口罩以组合形式销售的行为。对此，2月26日，日本公平交易委员会（JFTC）总事务长菅久修一表示，多个商品组合销售本身并无问题，但“在供不应求且没有可替代商品的情况下进行捆绑销售，可能会引起消费者不得不买下组合产品的问题发生”。对此，该负责人进一步指出，紧缺的口罩与高价商品以套装的形式捆绑销售，可能涉嫌构成日本禁止独占法所禁止的搭售行为。而如果一旦出现这种行为，日本反垄断执法机构将会进行必要的调查并采取适当的措施。[6]

二、韩国：全面调查企业借机剥削消费者行为

中国的另一个友好邻邦国家韩国的新冠肺炎疫情情况也不容乐观。截至3月16日，韩国累计确诊8236例新冠肺炎，死亡病例75例。[7]与许多爆发过疫情的地区一样，韩国也在经历口罩短缺的问题，口罩价格飙升。1月底时价格870韩元（约5.1元人民币）的KF80口罩现在已涨到近4000韩元（约23.5元人民币），且在便利店、超市等线下卖场都已经很难买到。

然而根据韩媒报道，韩国部分企业却在口罩等防疫产品库存仍有剩余的情况下，告知消费者相关产品已售尽，并在单方面取消订单后，上调相关物资的价格并重新将产品上线销售。对此，韩国公平交易委员会（KFTC）委员长赵成旭于3月6日亲自前往相关企业入驻的电商平台coupang对涉案产品进行调查。随后，电商平台coupang宣布停止销售涉案企业的产品。[8]

三、美国：操控防疫用品价格将面临刑事指控

随着3月13日美国总统特朗普宣布美国进入国家紧急状态[9]，美国也正式进入全球新冠肺炎疫情的防疫战之中。截至目前，美国已有超过1700例确诊病例，40例死亡。[10]而根据此前报道，美国当地物资陷入抢购大潮，网购一盒10只装的N95口罩需要220美元，是正常价格的11倍。

对此，美国司法部（DOJ）于3月9日发布公告称，将针对在制造、分销和销售口罩、呼吸器和诊断设备等公共卫生产品方面违反美国反托拉斯法的任何人追究责任。个人或公司，如对个人卫生防护设备（例如无菌手套和口罩）进行固定价格、串通投标、划分市场等行为，均可能面临刑事起诉；如上述行为发生在销往联邦、州和地方机构的活动中，司法部近期公布的《打击采购共谋行动》将可能被触发。[11]

除此以外，3月13日，美国联邦贸易委员会发布公告称，受新冠肺炎疫情影响，申报办公室（Premerger Notification Office，“PNO”）将就经营者集中申报启动一个临时的电子申报系统。疫情期间，所有的经营者集中申报均需通过临时电子申报系统进行，同时纸质版及DVD申报材料接收工作暂停。[12]

四、英国：密切关注防疫期间不公平高价及虚假宣传等行为

面对新冠疫情不断升级的情况，英国也开始转变为严控政策。根据英国卫生部门16日发布的数据显示，英国新冠肺炎确诊病例已达1543例，英国政府呼吁人们尽量避免不必要的出行及与外界的接触。[13]

随着新冠肺炎疫情在欧洲蔓延，关于抗疫物资的“争夺战”也接连上演。据报道，由于法国全国征用口罩物资，一家法国工厂也不得不砍掉英国健保署早早预定的上百万只口罩订单，以便将紧缺的口罩留在法国国内。面对口罩紧缺的危机，英国竞争与市场管理局（CMA）3月5日发布公告称，疫情爆发以来，该机构一直在密切关注有关销售和定价行为方面的报告，对于有关企业实施违反竞争法或消费者保护法的行为，如不公平高价、对防护用品效果进行误导性宣传等，CMA将在适当情况下直接采取执法行动。此外，CMA还对是否需要建议英国政府考虑采取直接的价格管控措施进行评估。[14]

五、俄罗斯：严厉打击涉及医疗口罩的卡特尔行为

作为中国的近邻，俄罗斯早在全球疫情泛滥之前，便采取了科学防护及严格管控措施。截至3月16日，俄罗斯境内确诊病例为93例，并没有大规模感染情况。[15]

同时，俄罗斯联邦反垄断局（FAS）早早便开始了对医用口罩价格飙升情况的调查行动。早在2月初，俄罗斯联邦反垄断局就宣布已采取措施，以打击在疫情期间药店定价过高的情况。俄罗斯联邦反垄断局副局长安德烈•查里科夫斯基表示，目前医用口罩不包括在受价格管制的商品清单中，但是价格上涨通常是由药店之间协商发生的，而这种行为则属于典型的卡特尔，参与此类行为的药店将会受到巨额罚款的处罚。同时，这位负责人表示，如果发现生产商和批发商之间存在舞弊行为，反垄断局将会对其进行非常严厉的处罚。[16]

六、欧盟：保障货物在欧盟内部市场自由流动，防止地区封锁

在过去的一周里，世界上其他地区的确诊病例人数与死亡人数已超过了中国，尤其是在成为“新震中”的欧洲，使得与防疫相关的一些货物在欧盟突然紧缺起来，口罩等在意大利、西班牙、法国、德国和英国纷纷成了紧缺货，而货物自由流通这一欧盟市场的核心原则在疫情下受到极大挑战，欧盟内部的“地区封锁”开始出现。对此，欧盟委员会主席冯德莱恩呼吁，各成员国应当保障货物在欧盟内部市场自由流动，防止造成供应链中断、威胁民众健康。[17]

除此以外，因疫情愈加严重，欧盟已要求进行经营者集中申报的公司，推迟提交申报文件。3月16日，欧盟在官方通知中表示，欧委会竞争总司（Directorate-General for Competition）仍接受现场方式提交申报材料，但由于机构办公人员减少，现场提交难度加大，其接受并鼓励企业以电子方式在线提交申报材料。[18]

七、意大利：对电商平台防疫物资不合理涨价行为启动反垄断调查

作为此次欧洲疫情的“重灾区”，意大利于1月31日便宣布该国将进入国家紧急状态。[19]为防止疫情进一步蔓延，意大利于3月10日宣布进入全国“封城”状态。截至当地时间14日18时，意大利新冠肺炎确诊病例升至21157例[20]，是目前中国以外疫情最严重的国家。

相比于其他国家反垄断执法机构尚处于“温和执法”状态，意大利反垄断局（ICA）却是动真格地对包括口罩和洗手液在内的防疫产品不合理涨价的情况亮出反垄断利剑，并直接对国内两大电商巨头——亚马逊和eBay展开了正式的反垄断调查。意大利反垄断局同时表示，将会对这两个电商平台上出现的一些声称产品可以有效对抗新冠病毒的误导性宣传广告进行调查。[21]而早在2月27日，该局就曾发出积极介入防疫产品销售的警告，要求各电商平台和销售企业通报物资信息并采取措施来防范不合理涨价。[22]

八、中国：保护公平竞争，全力支持企业复工复产

作为此次全球新冠肺炎疫情阻击战的先锋，中国市场监管机构为维护公平竞争的市场环境，通过政策指导与执法监管“双管齐下”，以规制疫情期间防疫用品和民生商品的高价行为，并在疫情得到有效控制后全力支持企业复工复产。

在春节过后疫情肆虐之时，国家市场监管总局于2月1日迅速出台了《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》[23]，大力查处疫情期间防疫用品和民生商品的高价行为。2月5日，国家市场监管总局发布“关于调整疫情防控期间接待等工作方式的公告”，保证了经营者集中反垄断审查工作不受影响。除国家市场监管总局外，全国各级市场监管部门也迅速发出经营者价格行为提醒告诫书，提醒广大经营者在疫情防控期间应当严格遵守《价格法》《反垄断法》等法律。[24]

值得一提的是，中国是率先调整疫情期间工作方式的国家。国家市场监管总局于2月5日发布公告称，经营者集中改为网上申报，不方便网上办理的，企业也可将相关材料邮寄至国家市场监督管理总局反垄断局。[25]而这一举措在有助于疫情防控的同时也确保了相关工作的平稳有序开展。

目前中国的疫情已经得到有效控制，支持企业复工复产成为政府主要工作。国家市场监管总局适时推动全国各级市场监管部门开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作，特别是加快清理与企业性质挂钩的行业准入、资质标准、产业补贴等规定和做法，积极为企业复工复产营造良好的市场环境。[26]（感谢Cindy/Rangi/Jet对本文的贡献。）

[1]参见https://www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020。

[2]参见http://www.bjd.com.cn/a/202003/17/WS5e6fb6f5e4b01e8b91509a84.html。

[3]参见https://world.huanqiu.com/article/3x4TxqRA3km。

[4]参见https://news.ifeng.com/c/7ukhbBSJeK0。

[5]参见https://www.keguanjp.com/kgjp_people/pt20200317000011.html。

[6]参见https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6187030。

[7]参见http://www.china-cbn.com/economy/hqdt/202003/322954.html。

[8]参见https://www.msn.com/ko-kr/news/other/%EB%A7%88%EC%8A%A4%ED%81%AC-%ED%92%88%EC%A0%88-%EC%86%8D%EC%9D%B4%EA%B3%A0-%EA%B0%80%EA%B2%A9%EC%98%AC%EB%A0%A4-%ED%8C%94%EB%A9%B4-%ED%8C%90%EB%A7%A4%EC%A4%91%EC%A7%80%E2%80%A6%EA%B8%B0%EC%97%85-%EC%B0%BE%EB%8A%94-%EA%B3%B5%EC%A0%95%EC%9C%84%EC%9B%90%EC%9E%A5/ar-BB10T1bd（原文为韩文）。

[9]参见https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/proclamation-declaring-national-emergency-concerning-novel-coronavirus-disease-covid-19-outbreak/。

[10]参见https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world-51876232。

[11]参见https://www.justice.gov/opa/pr/justice-department-cautions-business-community-against-violating-antitrust-laws-manufacturing。

[12]参见https://www.ftc.gov/news-events/press-releases/2020/03/premerger-notification-office-implements-temporary-e-filing。

[13]参见http://www.xinhuanet.com/2020-03/17/c_1125724312.htm。

[14]参见https://www.gov.uk/government/news/cma-statement-on-sales-and-pricing-practices-during-coronavirus-outbreak。

[15]参见http://world.people.com.cn/n1/2020/0316/c1002-31634682.html。

[16]参见http://k.sina.com.cn/article_7254215663_1b0628bef00100n4oz.html及https://kuaibao.qq.com/s/20200206A0COBR00?refer=spider。

[17]参见https://www.nytimes.com/2020/03/07/business/eu-exports-medical-equipment.html及https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world-51913970。

[18]参见https://ec.europa.eu/competition/mergers/information_en.html。

[19]参见https://news.ifeng.com/c/7tgtPbQcqyO。

[20]参见http://www.xinhuanet.com/2020-03/15/c_1125713593.htm。

[21]参见https://uk.reuters.com/article/uk-health-coronavirus-italy-antitrust/italian-antitrust-watchdog-probes-amazon-ebay-over-price-spikes-in-virus-crisis-idUKKBN20Z3HW

[22]参见https://en.agcm.it/en/media/press-releases/2020/3/ICA-Coronavirus-the-Authority-intervenes-in-the-sale-of-sanitizing-products-and-masks。

[23]参见http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-02/02/content_5473889.htm。

[24]参见http://m.thepaper.cn/kuaibao_detail.jsp?contid=5614848&from=kuaibao。

[25]参见http://gkml.samr.gov.cn/nsjg/fldj/202002/t20200206_311108.html?from=timeline&isappinstalled=0。

[26]参见http://www.samr.gov.cn/zt/jjyq/zjdt/202003/t20200315_313019.html。