著作权法定许可制度溯源与移植反思(二)

        三、著作权法定许可适用范围变革的梳理 

        著作权法定许可作为一种妥协性的和补充性的立法选择，每当新传播技术普及之时，如何调整其适用范围就会成为讨论的对象。如今，《美国版权法》中除第115条之外的法定许可条款，就是在历次应对传播技术的变革中逐步形成的。从表面上看，不同领域的法定许可旨在应对不同著作权市场的问题，但本质上所有法定许可的功能仍然是延续初始确立时的立法价值，即调和不同产业主体在新技术条件下与著作权相关的利益分配。基于现行美国版权法上的法定许可制度体系并非一蹴而就，而是在历次：应对传播技术变革时逐步形成的，在1909年《美国版权法》第115条首次确立法定许可后，立法者先后将这一立法经验应用到有线和卫星广播组织节目信号转播以及数字音频传输等领域。 

        以调和著作权人与有线广播服务提供者矛盾为目标的《美国版权法》第111条规定的法定许可，产生于有线广播产业刚刚兴起的20世纪70年代，其立法目标是允许有线广播组织向其订户转播地方和无线广播组织受著作权保护的节目内容。有线广播产业订户范围的扩大，开始逐步威胁传统广播组织的市场地位，为了保证有线广播组织获取作品的渠道，避免其因逐一与著作权人协商而产生高额的交易成本，从而允许有线广播组织在支付法定版税的基础上，无需权利人许可直接向订户转播广播和电视节目信号。(22)如此即可防止传统广播组织借助当时已有的市场优势要求著作权人签订独占性许可协议，给作为新兴产业主体的有线广播组织提供发展平台。随着卫星广播的出现，立法者再次于1988年在《美国版权法》中增加了卫星电视节目信号转播的法定许可，允许卫星广播组织在满足法定要件的基础上，可以不经著作权人许可向订户转播受著作权法保护的电视节目信号。(23)这一法定许可适用范围的变化，与之前创制有线广播组织转播法定许可类似，都是建立在协调新兴产业与传统产业主体利益分配基础上的制度选择。借助于法定许可的帮助，卫星广播组织在超越了向边远地区传输信号的功能定位后，得以顺利进入广播市场，在还处于产业初级阶段的时期与既有广播产业主体开展竞争。 

        《美国版权法》第112条与第114条作为规制录音制品广播的法定许可规范，调和的乃是录音制品制作者与网络服务提供者之间的利益分歧。1995年《录音制品数字表演权法案》(DPRSRA)规定对于非交互式的数字音频播放，即网络广播等涉及使用录音制品的服务模式，使用者可通过法定许可利用录音制品。法定许可版税由新成立的集体管理组织SoundExchange收取，且每两年组织相关产业主体协商确定版税标准，(24)由此在网络数字传输的层面上满足了录音制品制作者长期呼吁的享有广播权的需要，并同时降低了网络服务提供者向公众提供数字化录音制品所面临的交易成本。与此同时，原本适用于制作和发行录音制品的《美国版权法》第115条规定的法定许可，也扩张适用于数字录音制品的数字传输行为。立法者认为，数字传输行为如同1909年《美国版权法》认定的制作录音制品一样，在本质上都包含了对音乐作品的复制和发行，因此应当依照法定版税标准向音乐作品著作权人付费。之所以将制作和发行录音制品法定许可扩大适用到录音制品的数字传输行为上，是因为数字传输已经成为取代发行的音乐作品使用方式。(25)网络服务提供者作为最新加入著作权产业的主体类型，如同当初作为录音制品制作者的自动钢琴生产者那样，在新兴市场产生的利益分配问题上与著作权人之间出现分歧，延续法定许可的适用，乃是以同样方法调整这种分歧。 

        考察既已形成的著作权法定许可制度体系可以发现，虽然法定许可产生于不同历史时期和产业领域，但都是对著作权市场的替代，即通过构建一个政府管制下的拟制市场(artificial government-regulated market)消除市场失灵导致的权利流转障碍。(26)从上述制度类型的共性出发，以政府管制下的法定安排为特点的著作权法定许可明显具备如下特点。 

        第一，立法介入时间的特殊性。从进入立法的时间来看，上述著作权法定许可制度都出现在新旧产业主体和商业模式交替的产生初期。20世纪早期的制作和发行录音制品的法定许可，旨在协调音乐作品出版者与录音制品制作者之间的矛盾;20世纪中后期有线和卫星广播组织转播的法定许可，可视为扶持新兴有线广播组织和卫星广播组织的需要;而21世纪正在讨论的音乐作品和录音制品数字传输法定许可，则无疑是在解决网络服务提供者与互联网产业的商业模式如何融入的问题。 

        第二，自由协商机制的优先性。在所有的著作权法定许可条款中，自由协商机制均被设定为优先选项，如果当事人之间能够自行就版税标准和其他许可条件达成一致，那么其协议相较于法定许可条款优先适用。这意味着法定许可在适用的效力位阶上低于合同，法定许可仅在当事人之间因利益分歧或其他原因无法达成一致的情况下才得以适用。但由于法定许可对相关许可条件已经作了规定，因此对于任何一方而言，合同约定的条件只可能比法定安排更为有利才会得到双方的同意，但法定安排反过来也可能限制了当事人之间可协商的范围。 

        第三，作品许可条件的格式性。著作权法定许可作为替代市场机制的立法安排，基本功能之一就是帮助符合法定条件的使用者避免协商环节难以克服的交易成本，全面替代许可的协商环节，直接以法律规定的方式行使权利。然而替代协商并非意味着程序的简化，为了保证法定许可不会排挤和干扰著作权市场的形成，且著作权人能够依据法定许可全面获取收益，法定许可在通知著作权人作品适用范围、按月和按年申报作品使用情况，以及付费时间和标准上的要求，使得其实现程序极为繁复，这种程序性规定显然是为了全面保障所有适用法定许可的作品都处于著作权人和相关机构的监管之下。 

        第四，作品版税标准的限制性。著作权法定许可设计的定价机制目标主要在于防止特定产业主体基于市场垄断地位不当提高版税标准，因此选择将作品使用的价格改由法律或特定机关设定，而无需基于不断变动的市场供求关系。在音乐和广播等产业领域，相应著作权法定许可条款都指定了特定机构来决定许可版税的标准。最早确立的制作和发行录音制品法定许可制度，曾采取固定版税标准。自1976年《美国版权法》开始，该国专门设立了“版权权利金法庭”，以方便调整版税标准，1993年又以“版权权利金仲裁委员会”代之，2004年美国国会再次出台《版权补偿金分配改革法案》，增加选任具有专业背景的“版权补偿金法官”，在版权局的主持下每五年调整一次版税标准。(27) 

        考察上述著作权法定许可制度的共性后可以发现，在历经不同阶段传播技术的冲击后，著作权法定许可始终秉承初始创制时所确定的立法价值定位，即试图以不破坏著作权市场自由交易机制为前提避免传统产业垄断和激励新兴产业发展。著作权法定许可狭窄的适用范围和严格的适用条件，从某种程度上帮助塑造了美国在各个历史阶段都极为发达的著作权产业，也破解了音乐和广播产业在发展初期因作品利用范围和频率问题导致的交易成本瓶颈。这种要求双方“各退一步”的妥协性立法，已被部分产业主体视为应对传播技术变革而反复使用的策略，在历史上每次出现因传播技术变革而在利益分配上僵持不下的情形时，法定许可就成为被优先考虑的立法政策。进入21世纪后，在新商业模式下的数字录音制品网络传输和谷歌提出的数字图书计划中，都出现了适用法定许可解决作品海量许可交易成本问题的制度设计方案。在我国著作权法第三次修订进程中也同样存在产业主体和学者呼吁用法定许可保障网络环境下数字作品传播的难题。

(作者：熊琦，中南财经政法大学知识产权研究中心。本文系中央高校资助项目“著作权集体管理组织立法研究”的阶段性成果。)
(22)See 17 U.S.C.§111.

(23)需要注意的是，本条规定的版权法定许可在创制时本来是一个5年期的一临时性条款，但在到期时通过立法延长，至今仍然生效。在1999年延长该法定许可的《卫星信号接收者保护法案》(Satellite Home Viewer Improvement Act)中还增加了第112务，允许卫星广播组织向本地免费转播本地地方台的电视节目。

(24)See 17 U.S.C.§114(d)(2),17 U.S.C.§114(g)(2).

(25)See S.Rep.No.104-128(1995),p.14.

(26)See Compulsory Video Licenses of Title 17,Hearing Before the S.Comm.on Courts,Intellectual Property,and the Internet Comm.on the Judiciary,U.S.House of Rep.,113th Cong.,2nd Sess.(2014)(Statement of William J.Roberts,Jr.,Acting Associate Register of Copyrights and Director of Public Information & Education).

(27)See 17 U.S.C.§801(b)(1).