构建一体化知识产权管理体制的建议

（作者 | 马一德 中南财经政法大学知识产权研究中心教授、中国知识产权法学研究会副会长）

内容摘要：改革开放之初，在急于打开国门、获得国际认可的被动处境下，为尽快构建知识产权保护体系，我国依托各主管部门建立起了独具特色的分散式知识产权行政管理模式。当前，国内、国际的知识产权发展形势发生了根本性转变，知识产权保护逐渐向司法保护为主导过度、转型，知识产权行政管理要面向创造、管理、保护、运用、服务的全局视野，更要着眼国际贸易交往、参与国际规则制定。因循旧的管理体制必然阻碍创新、导致错失良机。因此，建议由商务部统领，将国家知识产权局、工商行政管理总局以及国家新闻出版广电总局（版权局）职能整合、集中，成立名副其实的大国家知识产权局，统筹协调、实施国家知识产权战略和创新驱动发展战略。

在知识产权行政管理体制方面，中国是现今极少数采取分散式管理模式的国家，当时主要迫于外部压力，希望以行政力量短时间内构建起我国知识产权保护体系。当前知识产权保护已逐渐向司法保护为主导过度，国内、国际的知识产权发展形势已发生了根本性转变，知识产权管理要面向创造、管理、保护、运用、服务的全局视野，更要着眼于国际贸易交往、参与国际规则制定。因循旧的管理体制必然阻碍创新、导致错失良机。

2016年12月，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《关于开展知识产权综合管理改革试点总体方案》；2017年1月，国务院办发布了《知识产权综合管理改革试点总体方案》，知识产权综合管理改革势在必行，明确改革全国性顶层方案不可或缺。为尽快甩开历史包袱，建议由商务部领导，构建一体化的知识产权管理体制，以现代化的知识产权管理制度推动国家创新驱动发展战略实施。

一、我国知识产权行政管理现状与历史成因

与世界上大多数国家不同，我国的知识产权行政管理依客体不同而归属不同部门：国家知识产权局负责专利、集成电路布图设计的管理；新闻出版广电总局（国家版权局）负责文学艺术著作权和软件著作权的管理；工商行政管理总局商标局负责商标的管理；植物新品种事务则又大体区别草本植物与木本植物，分属国家农业部和国家林业局；科技部承担国家科技工作中的知识产权政策拟定工作；商务部承担国际贸易中的知识产权谈判、政策制定工作。除此之外，行政执法体系还包括海关、质检、公安等机构。这种“分而治之”的模式目前主要存在职能设置不合理、整体协调运行机制不畅、管理成本高、管理效率低、有碍国际交流等问题，一直以来饱受实务界和学术界的广泛诟病。

我国的知识产权制度及管理体制是在特定历史条件下建立的，与来自国外的压力直接相关。1979年中美正式建交，中美贸易关系协定要求保护知识产权，我国进入知识产权发展“被动立法期”。由于知识产权与贸易的密切关系，知识产权保护受到外国权利人和外国政府的高度关注，因此不仅要着手进行商标、专利、著作权立法，更要考虑如何在短时间内建立起行之有效的知识产权保护制度。我国知识产权事业当时处于一穷二白阶段，知识产权司法的功能较弱，便按照职能归属把不同的知识产权客体划归不同部门，由行政主管部门同时负责知识产权行政管理和行政执法，从而迅速建立起了世界上独特的知识产权分散式管理模式和行政执法体系。此后，我国知识产权发展进入“被动调整期”和加入世贸组织前后的“被动适应期”，对知识产权行政管理制度作出了一些微调，但至今仍然保留着分散式的行政管理模式。

在当时急于打开国门、获得国际认可的被动处境下，分散式的行政管理模式虽许多弊端，但同时具有特定历史条件下的合理性。因此，这一模式局限于其特定的制度定位：即知识产权管理的最核心目标在于保护知识产权，知识产权保护的最主要模式是行政保护。这一定位决定了我国当前的知识产权行政管理体制只能是一种临时性安排，而不能作为一种长久性机制，必定要随着我国知识产权事业成熟和国际知识产权规则变化而回归正常轨道，否则将制约我国产业升级和创新事业发展。

二、实施创新驱动发展战略要求建立统一的知识产权管理体制

经历了被动立法期、被动调整期和被动适应期之后，以2008年国家知识产权战略纲要为起点，我国知识产权事业发展进入主动调整期：科技创新成为提升社会生产力和综合国力的战略支撑，知识产权制度是创新驱动发展的核心实施机制，前端可建始于科技研发，后端可连接于成果转化，主动调适知识产权制度以服务我国创新驱动发展需求成为大势所趋。

经过30多年的努力，中国的知识产权事业发生了翻天覆地的变化，专利、商标、著作权等指标都位居世界前列，成为了名副其实的知识产权大国，同时也面临着一系列新的问题：知识产权创新能力不足、创新投入不够、知识产权成果转化率不高、信息服务水平落后、知识产权中介机构发展不完善……如何统合统筹知识产权的创造、运用、保护、管理、服务为创新驱动发展战略提供支撑，是当前知识产权事业面临的最主要任务。

定位于知识产权保护、强调知识产权行政保护的分散式临时制度安排已与发展需求不符：首先就知识产权保护而言，随着知识产权司法保护体系的日渐完善，我国知识产权保护体系逐渐由双轨并行转向司法保护为主导，向私权保护的本来面目归位，行政保护应当逐渐限缩在侵犯公共利益的情形。但因循旧的制度定位和安排，一些部门局限于部门利益，盲目扩大其行政执法权，管理部门之间互相争权、行政与司法彼此冲突，阻碍了知识产权保护体制转型和创新事业发展。

就服务创新事业而言，在国家知识产权战略实施中，国家知识产权局是最主要的实施载体，但其核心职能是署理专利业务，无论是在促进知识产权流转运用、探索知识产权金融创新服务，还是知识产权公共服务建设，都集中在专利领域，商标、著作权等与其相比差距明显。分散式的知识产权管理模式，必然使行政管理局限于某个（些）知识产权权利客体，缺乏从更高的角度系统统筹考虑知识产权行政管理与市场的关系，难以系统调配资源为整体创新事业提供公共服务、有效促进知识产权成果转化实施。

正是意识到了分散式管理的弊病所在，中央先后设立了不同名称和形式的综合性知识产权议事协调机构：国务院知识产权办公会议制度、国家保护知识产权工作组、国家知识产权战略领导小组、国务院国家知识产权战略实施工作部际联席会议制度。但由于议事协调机制话语权弱、协调层次不高，这种“弱一体化”的尝试并未为知识产权行政管理带来实质性转变。在地方层面，一些知识经济发展较快、知识产权战略意识较强的地方，也已经成功迈出了知识产权行政管理“三合一”的第一步。例如，上海自贸区、福建自贸试验区、长沙市等地方，已经将专利、商标和版权的行政管理职责集中划转到市一级的知识产权局，采取知识产权集中管理的模式，从而更好地服务创新需求，但也受到了来自不同层面、部门的阻力。

管理体制的完善是集中用力、统筹实施国家知识产权战略、创新驱动发展战略之前提，亟需从中央层面对知识产权行政管理进行重新定位和机构改革：知识产权行政管理在于促进知识产权整体的创造、管理、保护、运用、服务，知识产权保护由司法保护为主导，行政机关应当更侧重于知识产权的管理和服务职能；建议将目前国家知识产权局、商标局、版权局等所有的知识产权行政管理职能进行集中，建立一个反应迅速、统筹把握的新国家知识产权局，将其职能主要立足于知识产权的审核登记、政策制定、宣传教育、人才培养、信息咨询等知识产权行政管理和行政服务工作，将行政执法的职能剥离成立专门的执法机构，减少执法耗散，加强行政管理、提高行政效率，集中精力更好地服务企业、驱动创新，使知识产权行政管理满足长远需要、与国际接轨。

三、全球博弈背景下要求建立统一的知识产权管理体制

知识产权战略既是中国发展战略，又是国际竞争战略。知识经济时代，以知识产权为支撑的高新技术产业和文化产业已经成为发达国家的经济支柱，保护知识产权就是维持发达国家及其产业的重大利益。发达国家不断通过多边、双边甚至单边途径，提高国际知识产权的保护标准与执法水平，从而为本国的优势产业塑造商业环境，取得竞争优势。并且近年来，知识产权问题已不仅凸显于国际经贸领域，而且在人权、能源、气候、环境等多种国际纷争中也逐渐展现出来，知识产权已成为国际竞争中的核心政策工具。

我国知识产权制度的建立起源于改革开放初期对外贸易发展的需要，经历了被动立法期、被动调整期和入市后的适应期之后，终于在发达国家主导的知识产权规则下一定经济发展转型的时间和空间。但人无远虑必有近忧，从国际情况来看，我国刚刚调整适应的WTO体系已经不能完全符合新一轮经济全球化的需求，争夺国际经贸规则主导权的较量更加激烈，部分发达国家通过寻求双边或者小多边方式确保其制定经贸规则制定的主导权，美日等签署《反假冒贸易协定》（ACTA）、部分国家达成《跨太平洋伙伴关系协定》，以形成高标准的国际经贸规则和知识产权保护规则，抢得未来规则制定先机。这些都是不能忽视和懈怠的全球新趋势。与被牵着鼻子走的时代不同，中国作为全球第二大经济体和第一贸易大国，在国际贸易与知识产权一体化的今天，要能用、善用知识产权公共政策，把推动更公平、更合理、更适合中国发展的国际知识产权规则作为战略目标，在参与、推动乃至引领国际知识产权规则制定方面发挥更大作用，这是全球化背景下赋予知识产权行政管理的新使命。

国际交往职能的实现依赖于充分整合、运用行政资源的顺畅机制。在当前分散式模式下，国家知识产权局和商务部分别具有对外交往职能。国家知识产权局依规定统筹协调涉外知识产权事宜，拟定知识产权涉外工作的政策，现实中国家知识产权局的对外知识产权统筹协调职能并没有充分体现，也少有“知识产权涉外工作政策制定”的亮点。商务部自知识产权制度创建之始就承担着对外知识产权谈判职能，多年来负责与美国、欧盟、世界贸易组织（WTO）、亚太经合组织（APEC）等持续对话沟通，但商务部在知识产权管理上最大的问题是没有专业职能支撑系统，俗称“没有腿”，只能根据各部门报告情况和意见统一协调对外口径，制约了我国参与国际交往、规则制定的能力和空间。

因此，在知识产权成为国际竞争最核心资源的大变局下，不仅要实现不同知识产权客体管理的统一，更要实现国内知识产权事务与国际知识产权事务的统一。商务部是国内外贸易和国际经济合作的主管机关，建议将专利、商标、著作权等不同知识产权客体的管理职能集中建立统一的国家知识产权局的前提下，将国家知识产权局隶属于商务部，由商务部统筹不同知识产权客体、国内国外的知识产权行政管理事务，进而发挥知识产权国际贸易交流、磋商和谈判中的整体效应，根据国内知识产权发展参与、主导国际规则制定，根据国际知识产权竞争动态调适我国知识产权、创新事业发展，以实施、配合国家整体战略。

结语：构建一体化知识产权管理体制的建议

综上所述，建议将所有的知识产权行政管理职能进行集中，将国家知识产权局、工商行政管理总局以及国家新闻出版广电总局（版权局）整合为名副其实的知识产权局，隶属于商务部之下，将行政执法的职能剥离出去成立单独的行政执法机关。推进知识产权行政管理职能的集中发挥，打通知识产权行政管理的运行渠道，进而一体化地打出知识产权战略实施过程中创造、运用、保护、管理和服务环节上的“组合拳”，发出知识产权国际竞争过程中对外贸易交流、谈判上的“好声音”，为世界知识产权事业完善提供“中国方案”！

本文系国家社科基金重大项目“创新驱动发展战略实施保障机制研究——以构建‘立体式’企业知识产权战略布局为重点”的阶段性成果[项目编号：15ZDB152]