WTO协定在国内的适用问题研究

山西财经大学法学院  裴建军

内容摘要  WTO协定在国内的适用和实施,需要通过国内法如何接受国际法的理论与实践来进行考察，而更重要的是国际法上的实践。中国适用WTO协定应当采取以间接适用为原则，直接适用为例外的方法。

    关 键 词  WTO协定  国内适用  直接  间接    
    一、国际上条约的国内实施：理论与实践
    1、国际法与国内法的关系
   关于国际法与国内法的关系问题，过去曾经存在一元论与二元论的对立。在最近的国际法理论中，等位理论(调整理论)极为盛行。根据这种理论，国际法与国内法各具独自的等位关系，即在国际法秩序与国内法秩序之中，两者分别在各自的领域具有最高的地位。在两者相互接触的领域，相互承认对方的效力，两者发生矛盾时，由国家来负责调整和协调出现的矛盾。这个理论是一种谋求两者调和与协调的理论，它基本上承认国际法与国内法各自的独特性。如果从动态、实践的角度来处理国际法与国内法的关系，这种理论是合适的。正如这个理论所提倡的那样，国际法与国内法的关系，不应仅仅局限于理论性的抽象概括，还必须结合实践问题——国内法如何接受国际法——来进行讨论。
    2、国内法对国际法的接受
    国家缔结条约之后，根据“条约必须遵守”的原则，即负有此一条约所定条款的国内实施的义务。因此，必须使国内法接受条约。关于国内法对条约的接受方法，一般来说，各国均在国内法的宪法中予以规定。而规定国内法接受国际法的做法大致又有两种：一种是直接适用，即纳入，主要代表有日本、法国、奥地利、荷兰、西班牙等国。如日本宪法第98条第2款规定，“日本国缔结的条约以及确立的国际法规，必须诚实地遵守”。西班牙1978年宪法第96条规定：“西班牙在国际上有效缔结的条约自在国内公布之日起成为国内法的组成部分。”因此，除条约中抽象性的、政治宣言性的内容外，原则上条约均可解释为不经特别程序即可与国内法通用。另一种是间接适用，即转化，主要代表有意大利、英国等国家。如根据意大利宪法，议会授权总统签署条约和命令执行条约是两种不同的立法行为，条约经议会授权和总统批准后，可以发生国际法上的效力，但必须再经议会命令执行，才被接受为意大利的国内法。这时，条约在性质上就转变为意大利的国内法而不是作为国际条约直接予以适用。根据英国法律，政府所缔结的条约必须再经过国内立法机关用国内立法的形式把它转化为国内法，才能使条约在国内生效。其理由是保障议会的立法垄断权，从而有利于避免政府滥用权利损害人民的合法权益。有的国家则兼采直接适用与间接适用两种方式，视条约本身的性质或其重要程度及其影响而决定采用何种适用方式。美国等一些国家可以算是属于这种方式。我国宪法未就国际条约在我国的法律地位作出任何明确的规定，仅在民法通则等一些法律中规定了有关该法律与适用国际条约的关系。但这并不意味着条约在我国适用方式的一致做法如何。
    3、WTO协定的国内实施
    WTO协定在国内实施时，如前所述，在各国应该会出现两种不同的适用方式。但实际情况是，现如今，无论是对国际法在国内法上的接受持何种态度的国家，对WTO协定在本国法院的直接适用在实践上则一概表现出否定做法，将WTO协定的实际执行与宪法体制的安排隔离开来，主张WTO协定在国内不具有直接适用的效力。这是一个值得注意和研究的国际法现象。这样，WTO协定在国内实施时，应该采取一些具体的措施，主要涉及到以下几项：
    第一，首先必须完善国内法。条约作为国内法适用时，需要修改与条约抵触之以往法律，使之适于该条约的适用。这项措施包括国内法律、法规的立、改、废问题。
    第二，批准条约之时，考虑保留并发表解释声明问题。根据《维也纳条约法公约》的规定，加入条约之际，缔约国可以根据本国的情况，对于特定的条款，进行“保留”，排除某些规定在国内的适用。此外，对于条约规定的解释，可由缔约国发表“解释声明”予以确认。但WTO协定的加入比较特殊，除了其中的复边贸易协议外，一揽子协定不允许保留和作所谓的“解释声明”。
    第三，关于WTO协定在国内的具体实施措施问题。政府必须使WTO协定内容反映在政策之中，把条约内容具体化。这与国内法的完善有关，但又不同于国内法的立、改、废问题。政府必须根据WTO协定的要求，满足WTO协定在国内实施的背景。
    二、WTO协定在中国间接适用的问题
    对于WTO协定应该如何在国内适用，法学界和法律实务界比较多的观点是间接适用（也称转化适用）。主要的依据和理由是：第一，中国加入WTO议定书的承诺是，“中国将在完全遵守WTO协定的情况下，通过修订其现行国内法和制定新法律，以有效的统一的方式实施WTO协定。”据此认为，任何人不得直接援引WTO协定提请法院进行司法审查，法院在裁判文书中也不得援引WTO法律条文作为裁判依据，而必须按照经过转化的相关国内法律受理和审判有关司法审查案件；第二，WTO协定法律体系庞杂，内容丰富，绝大部分操作性不强或不易操作，法院适用难度大，不宜在国内直接适用；第三，其他WTO成员方不直接适用。为了维护国家主权，我国应以对等原则，采取间接适用的方法[①]。间接适用WTO协定的观点基本上得到绝大多数法学界和实务界的赞同。但是在间接适用的情况下会遇到两个问题：一是我国国内法规定与WTO协定内容相冲突时怎么办？二是我国国内法在有关国际经贸等涉及履行WTO协定义务方面无规定或空白时怎么办？而这两个问题的解决关系到WTO协定在国内能否按照我国的承诺得到全部实施。
    笔者认为，这两大问题可采取以间接适用为原则，以直接适用为例外（补充）的方式来解决，即一般情况下法院审理国际经贸案件，只能以国内法为依据进行司法审查，而只有在国内法与WTO协定的规定相冲突或国内法在适用法律上出现空白时，寻遍国内法仍无救济时，方可直接适用WTO协定（准确地说应当是参照适用）。理由是：
    第一，在国际法上，一国批准或加入一个生效的国际条约，并不意味着其自动在该国国内生效，条约要在该国国内得到适用与执行，还必须在国内生效。这样，国家是“条约必须遵守”的主体，而且仅该国家作为一个主体受条约的约束，国内的自然人和法人并不受条约的直接约束，也不是条约的主体。如前所述，对于WTO协定在国内的适用问题，各国在实践中的做法基本上是一致的，即各国规定WTO协定不能在其国内直接生效或直接适用，这在国际条约的国内生效实践中是公认的比较反常的一种现象。究其原因主要是由于WTO协定的内容对国内影响太大，涉及到一个国家的整个社会经济秩序、政治以及社会安全等等方面。
    第二，条约被接受为国内法后，另一个问题则是自然人或法人是否可以直接享受条约赋予的权利，并要求法院保护这些权利。从以上条约在国内生效的两种情况可以看出，采用间接适用则自然人和法人不能直接享受条约赋予的权利。我国加入WTO协定以来对于应该采用间接适用的办法有着比较普遍的看法，但许多人就此认为WTO协定与国内法的适用无关，则是错误的看法。如果没有一个比较好的解决间接适用WTO协定所带来的问题的办法，就会使国家陷入许多国际贸易问题和困惑中，在国际上处于尴尬的地位。在这方面，恰恰有很多人考虑得很简单，如有很多理论界和实务界人士指出，在WTO协定的国内适用上采用间接适用方法，完全按照国内法来裁判有关国际经贸方面的涉外案件，即使国内法的规定与WTO协定相冲突或国内法上出现解决有关问题的空白，也不能直接适用WTO协定进行裁判。至于这样的裁判可能会导致什么后果则不去考虑甚或出现后果再说的看法。这种观点不可取。因为在国际上，一个国家的国际责任、信誉、形象是非常重要的，它对一个国家的发展影响深远。我们在国内法上经常讲诚实信用，重合同守信用等等，都说明了对诚实守信的重视。在国际法上则相应地是“条约必须遵守”。《中国加入（WTO）工作组报告》第68条指出：“中国代表确认，行政法规、部门规章和其他中央政府措施将及时颁布，以在时限内完全履行中国的承诺。如果行政法规、部门规章或者其他中央政府措施在此种时限内不能到位，主管机关仍然履行中国按照WTO协定和议定书承担的义务。中国代表进一步确认中央政府将及时修改或废止与中国按照WTO协定和议定书承担的义务不一致的行政法规或者部门规章。”从这段话可以看出我国政府履行承诺的决心，但这具体到实际履行过程中却不是如此简单，为什么呢？因为在实际解决国际经贸纠纷时，完全采取间接适用的方法，即通过制定或修改国内法来实施，如果遇到国内法的规定与WTO协定相冲突或国内法出现法律适用空白，则不可能马上由立法机关制定新法或进行法律、行政法规的修改，另外一个原因是司法机关适用的法律必须是已有的生效法律，而不能是等有了立法或法律、行政法规修改完了才进行裁判。所以单纯采用间接适用的方法并不能满足履行一国政府的承诺。在这方面，有些国家虽然没有采用以直接适用作为补充的方法，而且更为直接地明确地规定在国内法与WTO规定不一致时只能适用国内法，如美国。而有的国家在采用间接适用方法时，遇到此类问题虽不明确直接适用WO协定，但法院在裁判时却在法理上考虑WTO协定的精神，以此推定国内法的精神，对国内法作善意的解释或漏洞补充解释，从而解决国内法上存在的问题。不同的国家会考虑不同的法律适用情况，象美国这样的世界贸易大国就采取非常强硬的姿态，即只适用国内法，而贸易上处于弱势的国家则通常不敢这样，这是一方面的原因。另外，国内立法水平、立法技术的高低、行政执法部门的执法状况、法院的司法水平也是另一个起重要作用的因素。
    从以上分析中我们可以看出，在我国这样一个既非贸易强国又非法治环境良好的发展中国家，只能是采取一个适合于自己的比较好的办法来履行承诺，综合考虑各方面的因素来决定如何在国内适用WTO协定。因此，根据我国的情况，笔者认为应采取间接适用为原则、直接适用为例外（补充）的WTO协定国内适用方法。具体来说就是，法院仅在我国国内法与WTO协定相一致的范围内适用国内法；对于国内法规定与WTO协定内容相冲突时，应本着二者协调一致的精神适用和解释国内法；国内法在有关国际经贸等涉及履行WTO协定义务方面无规定或空白时，应当参照适用WTO协定。
      [①]孔祥俊：“WTO法律的国内适用”，载于《法制日报》2001年12月16日第3版。此前此后的国内许多学者和法律实践部门也都认为应该完全采用间接适用方式。