论WTO环境与贸易法律制度的冲突与融合

济南大学张德军    山东政法干部管理学院李兴祝

 

摘  要：自由贸易与环境保护是国际经济持续发展的两个重要因素。二者在一定程度上存在矛盾与冲突。保障国际贸易自由化是WTO的根本宗旨。因此在WTO法律框架内协调自由贸易与环境保护的关系，具有重要的现实意义。

 

关键词：WTO         环境与贸易       冲突       融合

 

 20世纪90年代以来，随着WTO（世界贸易组织）自由贸易体制的建立和完善，人们越来越深刻的认识到保护和改善环境是世界所面临的最迫切的问题之一。一方面,全球环境越来越多地面临着由人类活动带来的严重影响,为了人类的生存与发展,有必要迅速禁止和限制人类的各种对环境造成损害的活动,包括经济活动。另一方面，近些年来国际社会一直致力于消除各种旨在限制国际贸易的贸易壁垒。在这两种趋势中,环境保护的目标要求一定程度和形式的国家和国际间法律的约束和干预,而贸易自由化的实现则力求尽可能地减少国家和国际间法律的管制和干预。两者的要求虽然绝然相反,但却都是当今世界的主题,其最终目标也是一致的,即世界的和平与发展。在这种背景下,环境与贸易的关系问题成为人们关注的焦点也就不足为奇了。

尽管在国际环境法与国际贸易法的几十年形成和制订过程中,早已充满了斗争与妥协，但总的趋势是人们意识到贸易自由与环境保护的一致性并力争通过国际立法协调二者的关系。WTO协议的制定与相关的实践较好的体现了这一趋势。但是，因为种种因素的存在，特别是发达国家与发展中国家在对待环保措施和贸易制度上的认识存在的差异，以及各国国内政府的宏观决策者、企业界人士、环境保护主义者对贸易与环境也存在不同的理解和主张，ＷＴＯ体制有关贸易与环境法律制度存在许多冲突与矛盾。

从本质上看，保护环境和发展贸易是人类提高生活水平的重要手段。总的来说，环境和贸易一直有着密切的联系，两者是可以相互促进的，在保护环境过程中可以发展贸易，在贸易发展中可以促进环境保护。从贸易角度看，对外经济贸易的快速增长一定程度上可以促进环保事业的发展。从环境保护角度看，加强环境管理也给许多产品尤其是有利于环境的产品创造巨大的贸易机会。环保法规对国际贸易的发展提出了新的要求，它既是一个挑战，又为发展许多产品的国际贸易创造了一个很好的机遇。随着环境时代的到来，全球将出现一个由环保产品、环保技术、环保服务、有机食品及其他更大范围的有利于环境的产品构成的庞大的绿色市场，不利于环境的产品将为绿色产品所取代。环保法规促使许多企业术断开发有利于生态环境的新技术和新产品。

但在—定条件下，贸易与环境也是矛盾的。一方面，环境保护对贸易发展提出了新的要求，环境法规限制甚至禁止了许多产品的国际贸易，另一方面，如果不以可持续发展为基础，盲目增长的对外经济贸易也会对生态环境产生很大的消极影响。若两者完全考虑各自发展目标，两者也可能出现完全对立的局面。实际上，贸易与环境问题在19世纪70年代就已存在，主要是表现在一些产品的进出口贸易对生态环境特别是野生动植物和人类健康产生了影响，一些国家认识到可以运用贸易措施来达到跨越国界的一些环境目标。最早的多边协议之一就是1900年的保护非洲的野生动物、鸟类、鱼类公约。该公约要求对珍稀和面临火绝的生物采取出口许可证。此后不少环保法规涉及贸易措施。不过，贸易与环境问题的真正提出和得到重视是在90年代初期，标志是1992年联合国环境与发展会议，主要体现在《里约宣言》和《21世纪议程》中。

（一）贸易自由化对环境的影响

 在当前经济全球化和国际经济发展不平衡的背景下，如果片面追求贸易自由化而不考虑可持续发展，国际贸易和投资的发展可能给环境带来很大的负面影响，甚至环境代价大大超过经济利益。这主要表现在几个方面：

1、发达国家向发展中国家转移污染

 首先表现为，发达国家以出口形式转移危险废物。危险废物的越境转移始于70年代初期，90年代以来有愈演愈烈之势。联合国环境规划署(UNEP)估计1986—1988年间有350万吨危险废物由工业化国家运往非洲、亚洲、拉丁美洲诸国，给其生态造成了很大的危害。经济合作与发展组织(OECD))国家每年有10万起越境转移事件，数量达200万吨。绿色和平组织的一个调查报告指出，发达国家正以每年5000万吨的规模向发展中国家运送危险废物。1986年至1992年1月，发达国家总计有1.63亿吨的危险废物运抵第三世界和东欧国家。[1]

其次，发达国家通过直接投资渠道转移污染密集产业，给发展中国家环境带来危害。西方—些跨国公司通过直接投资把许多多污染密集产业转移到发展中国家。[2]尽管有些跨国公司将有利于环境保护的技术、设备及环境管理方法等也带到了发展中国家，但不少跨国公司在发展中国家对环境保护重视不够，没有把生产过程中的安全和污染问题摆到应有的位置，不愿在防治污染的技术和设施方面投资。由于这些原因，加上跨国公司投资的规模较大，生产工艺和技术比较复杂，使污染密集产业的转移对发展中国家的环境造成了很大的危害。

此外，除了通过直接投资转移污染密集产业外，一些发达国家的商人还通过贸易和投资将国内已淘汰或因严重污染环境而遭禁止的有害技术、工艺、设备、产品出口或通过投资方式转移到发展中国家，加剧了发展中国家的环境污染。

(2)资源过度及不合理开发对生态环境的影响

这种影响有两方面的表现。一是一些欠发达的发展中国家依赖初级产品的出口发展经济，由于过度及不合理开发资源，结果严重破坏本国生态及污染环境。二是—国生产出口产品而对他国或全球生态与环境造成负面影响。如过度开发林木出口产品影响全球气候，跨国河流上游国家大量砍伐森林以出口木材造成土地沙化、水土流失甚至洪水泛滥从而严重损害下游国家的出口型农业。

（二）强化环境管理对贸易的影响

1、“绿色壁垒”的形成限制乃至禁止进出口贸易

目前许多多边、双边环保协议及国家环保法规与要求都采取—些贸易措施来保证环保目标的实现，这些协议、法规要求直接或间接地限制乃至禁止某些产品的进出口贸易，从而形成了绿色壁垒。到目前为止，国际社会已制定了180多个国际、区域性环境与资源保护条约，其中不少协议中有贸易方面的条款，直接限制或禁止某些产品的生产、使用及国际贸易，也有些法规要求另外制定贸易措施来促使环境目标的实现。一些国家借用保护环境之名，行贸易保护主义之实，采取一系列歧视性措施，形成了不正常的绿色壁垒，结果扭曲了国际贸易关系，影响了国际贸易的发展。

2、环境法规的差异影响发展中国家产品的市场准入

发达国家的环境法规一般严于发展中国家，许多管理要求不仅针对最终产品，而且涉及产品的整个生命周期，包括材料、生产过程、包装、使用和废弃后对环境的影响。发达国家的环境要求给发展中国家的出口产品进入国际市场造成困难。

3、环境标志制度影响发展中国家出口产品的竞争力

70年代未以来，国际上兴起了强劲的环境标志运动。环境标志制度发展很快，实施的国家和地区越来越多，标志涉及的产品范围越来越广，环境标志制度直接影响许多产品的国际贸易，如果不能获得环境标志，产品的国际竞争力将受到影响。

4、环境成本内在化对出口竞争力的影响

环境成本内在化是指根据淮污染淮治理的原则，要求污染者彻底治理污染，并将治理费用计入成本。目前许多发展中国家主要实行排污者付费原则，但费用很低。如果治理污染的所有费用由企业负担，必将大大加大其产品成本，严重影响其出口产品的竞争能力。

在环境保护方面，WTO协议在其前言明确提出：为持续发展之目的扩大对世界资源的充分利用,保护和维护环境,并以符合不同经济发展水平下各自需要的方式,加强采取各种相应的措施。该前言第一次明确将可持续发展确立为新的多边贸易体制的基本原则和宗旨之一。这表明WTO在促进世界经济全球化和自由化，建立多边贸易体制的法律基础的过程中，不会为了盲目扩大目前的经济利益而破坏世界经济的进一步发展。强调各国在实现其扩大贸易、发展生产、提高福利水平等目的的同时，应该以可持续发展为目的来进行资源的开发利用，并要求保护和维护环境。

为达到上述目的，在结束乌拉圭回合谈判的马拉喀什部长会议上达成了《关于贸易与环境的单项协议》。根据该协议,1995年初,WTO总理事会正式成立了“贸易与环境委员会”,直属于WTO总理事会,它构成了WTO对国际贸易实施环境控制最主要的组织基础。该委员会的工作宗旨是：在不违背多边自由贸易体制的前提下，负责与贸易有关的环境保护方面的工作，协调贸易与环境两个领域的各项政策措施，实现环境保护与贸易持续增长相互促进的目标。WTO赞同和维护一个公平、公开、非歧视的多边贸易体制和为保护环境与促进可持续发展而采取的行动之间不应有、也不需要有任何政策上的抵触；WTO愿意在不超越多边贸易体制的权限下，协调贸易与环境保护中的各项政策。WTO的贸易与环境委员会将环境和可持续发展的观念纳入到WTO的日常主要活动中，并致力于建立贸易与环境之间的一种建设性的关系，以求在不损害多边贸易体制公平、公开、非歧视特征的基础上加快环境保护力度，促进可持续发展。目前，环境与贸易委员会开展的讨论分10个议题来进行，主要涉及的内容包括：贸易规则与环境协议间的关系、环境保护与贸易体制、出于环境目的的收费、生态标签、环境与贸易自由化的关系、国内禁止货物贸易问题、环境与《知识产权协定》（TRIPs）和《服务贸易总协定》(GATS)的关系、WTO与其他国际组织的关系。

目前WTO的环境政策不像投资、知识产权等问题那样是以单独文本出现的,而是分散在WTO监管的有关技术性壁垒、农业、补贴、知识产权和服务等数个协定或协议中。GATT第2条关于对进口产品征收税费的规定：缔约方可以在不违反国民待遇的前提下，按照自己的环境计划自行决定对进口产品征收以保护环境为目的的环境税费。第11条关于进出口产品数量限制的规定的三种例外或多或少与保护环境有关。第20条关于一般例外的规定，该条规定缔约国可以为保护环境采取下列措施：“(B)为保护人们、动植物的生命健康所必需的措施，(Q)与国内限制生产和消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源有关的措施……”。[2] 但缔约国必须遵守不歧视原则，不得因采取环境保护措施而对情况相同的各国构成武断的或不合理的差别待遇，也不能构成对国际贸易的变相限制。《贸易技术壁垒协议》在前言中规定：“不得阻止任何成员按其认为合适的水平采取……为保护人类和动植物的生命或健康。为保护环境……所必需的措施。”《卫生与植物检疫措施协议》同样一开头就申明：“不得阻止任何成员国采取或加强为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”。《服务贸易总协定》第14条“一般例外”中的(b)款亦允许成员方采取或加强“保护人类和动植物生命或健康所必需的措施”，只要这类措施“不对情况相同的成员方造成武断或不合理的歧视，或不对国际服务贸易构成隐蔽的限制。”《补贴和反补贴措施协定》规定,若有助于消除严重环境压力,且采取合适的环境手段,可考虑接受环境补贴,如这些补贴符合不可申诉补贴的标准,其就不受解决争端行动的约束。《与贸易有关的知识产权协议》第27条规定了可以出于环保等方面的考虑而不授予专利权,并可阻止某项发明的商业性应用。《农业协议》涉及环保的国家扶持政策,它提出了“绿色补贴”的概念。保护生态环境计划及农场主的直接绿色补贴等措施,可免除国内补贴削减义务。     

在1997年5月20日至21日，WTO在日内瓦召开了关于贸易、环境和可持续发展的研讨会，认为WTO今后关注的问题涉及：经济全球化，贸易和可持续发展；贸易自由化和环境之间的协调作用；多边环境协议与世界贸易组织；有关贸易方面的知识产权和环境；环境措施对市场推入的影响和消除贸易限制和扭曲对环境的益处；关税和非关税措施对环境的影响；WTO和非政府组织的关系。会议一致认为，在世界经济全球化的发展趋势下，各国之间经济相互依存的程度提高，通过协商与合作解决人类共同关心的问题的机会增加，有利于世界经济的可持续发展。

（二）环境保护与自由贸易法律制度的冲突：

应当看到，WTO贸易体制主要是由1947年制定的GATT所确定的，其根本宗旨首先是保证世界范围内的自由贸易，减少关税壁垒及其他形式的壁垒。GATT并没有将环境问题作为主要内容,只是在一般例外条款中提及了这一问题，WTO基本上延续了这种做法。 在GATT/WTO框架下,与环境相关的贸易问题主要包括：（1）最惠国待遇和国民待遇原则(GATT中的第1条和第3条内容)；（2）GATT中可以使用贸易限制手段的例外情况(GATT中的第20条,其中有关环境的内容体现在(b)、(g)款上)；（3）GATT中有关产品的法规及相关领域的特殊规定；（4）补贴与知识产权；（5）GATT/WTO与国际环境协定。GATT/WTO框架下的这些贸易相关条款(或协议)与环境保护条款在实践中存在许多冲突的方面。

GATT/WTO框架下的贸易相关条款(或协议)与环境保护条款的冲突首先来自对GATT第3条涉及的同类产品的认识。最惠国待遇和国民待遇非歧视原则是GATT的基石。GATT中关于进口的产品有两条最基本的规定：第一,产品进口时,不得对其他缔约国实行歧视待遇,一缔约国给予另一缔约国的贸易优惠自动扩展到所有的GATT签约国(GATT第1条)；第二，产品进入国内市场后所享受的待遇应不低于被进入国同类产品的待遇(GATT第3条)。而GATT第3条中规定的国民待遇只适用于规范产品而不适用于生产过程和方式。这一规定在国际间自由贸易与环境保护问题上极易引起争议。从环境保护的角度看，对同类产品的不同加工和生产方法，可导致对环境的不同影响。在美国诉墨西哥金枪鱼一案中,美国认为墨西哥捕捞金枪鱼的方式会危害到在太平洋游弋的海豚,他们援引GATT第20条中的环境例外情况,要求为保护海豚而禁止从墨西哥进口金枪鱼。墨西哥则利用GATT的第1条款(最惠国待遇)、第13条款(禁止对特定地理区域的歧视性法规)等进行辩护。GATT专门成立了一个小组对此事展开调查,他们得出的结论是：为了环境问题而设置的贸易限制只能针对产品本身而不适用于生产过程和方式,美国的贸易禁令违反了GATT第3条关于国民待遇的原则,因为它构成了基于生产方式而对外国金枪鱼的歧视。在GATT的国民待遇中,强调进口产品所享受的待遇不低于被进入国的“同类”产品,其目的是防止人为区分产品的贸易保护主义条款,但GATT并没有对“同类”产品的概念进行明确定义，同样隐含着潜在的危机。

其次，GATT允许在某些特殊情况下背离它的基本准则,GATT的第20条就构成了可采用贸易限制的一般例外情况,但其使用必须受到严格限制。第20条的按语要求该条款在实施中,对情况相同的各国不得构成“武断的”或“不合理的”歧视待遇,或构成对国际贸易的变相限制。第20条(b)款特别强调了为保护人、动植物健康所采取的措施是“必要的”；(g)款则强调采取的措施必须是与有效保护可能用竭天然资源“相关的”。因为针对环境问题的贸易限制会被用于贸易保护的目的和阻碍有效的多边合作,GATT赞成在只有贸易措施是解决环境问题的最后手段时,才适宜采用。绝大多数的贸易环境争端都出现在对GATT第20条(b)、(g)款的解释上,这主要是因为该条款的用词模糊,给冲突对方都留下了任意解释的余地。这些容易引起争议的词句包括：什么样的措施才是(b)款规定的保障生命健康所“必要的”?“必要的”是否意味着为达到目标的唯一选择,还是意味着是最有效的选择或者最不与规则协议相抵触的?“健康”一词的含义是否有限制?什么样的措施才是(g)款规定的与保护可能用竭天然资源“相关的”?达到何种程度才可称作“相关”?等等。GATT/WTO的条款中之所以采用这些模糊词句,主要是考虑到,经过40多年不懈地努力,各种关税和非关税壁垒才削减到今天的水平,为了避免持续的争论对构成已达成一致意见的主要成果的无休止拖延,保持多次努力磋商的结果不付诸东流,只能对尚存争议的一些问题使用双方都能接受的较为模糊的词句,使各方都觉得他们的意图在条约中得到了体现。但这无疑也给贸易与环境冲突埋下伏笔。

第三，关于环境保护与公平贸易原则的冲突。 GATT的公平贸易原则主要是指反对倾销和出口补贴。在考虑环境保护的条件下，对生态食品和其他环保产品给予环境补贴是否也违背丁公平贸易的原则?从环境保护的角度来看，要求企业实施环境成本的内部化，但由于发展中国家本身没有能力承担治理环境污染的费用，能否允许发展中国家的政府给予支持环境成本内部化的环境补贴，这种补贴是否违背公平贸易的原则?发达国家在发展中国家投资污染性企业，如东道国适用较低的环境标准，必然会降低其产品的环境成本，从而使产品的价格降低，这是否会造成产品的“生态倾销”?这些问题，现行的GATT体制没有作出明确的解释，但在实践运用中格会诱发出一些争端。    

    第四，ＷＴＯ体系的环境政策在不同发展水平国家之间的权利、义务不平衡。其环境政策对发展中国家缺乏应有的照顾,并对借环保之名,行贸易保护之实的行为缺乏有效的限制,ＷＴＯ的环境贸易政策仍是很不完善的。(1)ＧＡＴＴ/ＷＴＯ有关环境的条款强调各成员方的“环保例外权”,作为非歧视原则的例外。环保权是成员方的一项当然权利,各国有权根据本国的环保水平制定同时适用于来自其他各国的进口产品的环境贸易措施,条件仅限于该种措施是“必需”的,并“不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制。”这样的规定过于笼统和含糊,对成员方行使“环保权”缺乏明确而有效的约束性规范。(2)《卫生与植物检疫措施协议》为了在更广泛的基础上协调各缔约方的卫生和植物检疫措施,该协定鼓励各方采用国际标准和准则,但其十二条第四款又规定“缔约方可以采用高于国际标准的措施,只要在科学上证明是合理的,或是以适当的危险性评估为基础”。(3)《贸易技术壁垒协议》允许成员国在制定环境技术标准时以国际标准为基础可实行自愿标准。然而协议对“自愿性”没有做出明确的规定,使得发达国家的“自愿性标准”与发展中国家有很大的差距。  

   三、ＷＴＯ环境与贸易法制融合的思考

    （一）为实现国际贸易和环境政策相互支持的目标，应考虑多边贸易体系条款和为达到环境目标的贸易措施之间的关系。实践表明各国政府解决边界或全球环境问题的最佳方法是加强国际合作，以及在多边环境协议下的共同行动。到目前为止，尽管只有在为数不多的环境协议中有贸易措施的规定，在世界贸易组织中还没有发现因适用依据多边环境协议制定的贸易措施而产生的问题，但潜在的冲突还是可能存在的。因此，应当明确规定这类协定有优先适用的权利。但在实践中，这类协定的优先适用是很困难的，而且国家都不会允许对方国家援用一个自己未参加的环境协定而损害自己可取得的贸易利益。

    1947年GATT第23条和第25条第5款规定：在本协定其他部分未作规定的特殊情况下，缔约国全体可以解除某缔约国对本协定所承担的某项义务，但这项决议，应以所投票的3/4的多数通过，而且这一多数应包括全体缔约国的半数以上。这一规定允许在现存体制下缔约方因承担所参加的国际环境协定的义务而可以违反总协定的有关规定。但在实践中，由于必须通过所投票的多数通过，问题的解决费时又费力。所以可考虑扩大世贸组织有关规定的适用范围，以便依据多边环境协议而参照使用。因而可考虑修改第25条，直接规定对一般环境协定的自动赞成，而不必经过投票表决程序来解除缔约方对GATT的义务。这里的一般环境协定是指在联合国主持下谈判的，对一切国家开放的协定，一般认为区域性协定不具有贸易上的域外效力。

（二）GATT第20条的例外规定中的“为保护人们、动植物的生命健康所必需的措施”应明确解释为，这类措施包括为保护环境所采取的必需措施。但必须对“为保护环境所采取的必需措施”作出明确的界定，使其符合可持续发展的理念，并在政府管辖范内实施，以防借环境保护之名，行贸易保护之实。并重新考虑GATT中的对相同产品的非歧视待遇原则。对相同产品的认定应考虑环境保护因素。

（三）考虑到一些多边环境条约中某些对环境有影响产品的贸易限制条款，WTO应把动植物贸易，尤其是受保护的野生动植物贸易作为特殊商品贸易加以限制，以体现“绿色贸易”的特征。同时，为顺应保护濒危野生动植物的要求，可考虑划分非贸易区域，以减少贸易对濒危野生动植物的危害。

    （四）由于许多国家都重视产品的环保包装，WTO应考虑是否需要对此作出明确规定，以防止新的贸易壁垒的蔓延。对进出口贸易的产品使用环境标志，WTO应考虑如何来统一标推同时又兼顾到南北国家经济发展的差异，此外还应包括对环保配额、环保税、环保补贴等问题的考虑。

    （五）尽快在服务贸易与知识产权领域就贸易和环境的关系达成一致。应考虑第14条b款的覆盖面，应明确包括环境保护措施。知识产权协议在推进和传递有关环境与卫生的技术和产品方面起着基本的作用，所以WTO要深入研究这一领域，包括考虑知识产权协议和《生物多样性公约》之间的关系。[4]

    （六）改革WTO的争端解决机制。WTO的争端解决机制沿袭了GATT的方法，成立专家小组仲裁解决，其具体解决过程是非公开化的，而WTO对专家的要求也是重在有无贸易仲裁的经验，并不考虑其他非贸易背景的专家介入。这样的争端解决方法对兼顾到环境与贸易关系的案例是否适当，是有疑问的。在GATT及WTO审理的案例中，涉及到以环境保护为理由实行进口限制的案例都以违背自由贸易的原则而败诉，这足以说明在全球重视环保的背景下，以纯技术专家组成的小组审理环境与贸易关系的争端是不符合环境保护的要求。为此WTO在新的多边贸易谈判中，要考虑对争端解决机制的修改，加强公众的参与和舆论的监督，在涉及环境问题的案例时，应吸收环保专家参与，以确保裁决的公正。

    （七）要特别考虑发展中国家的特殊情况。由于国际环境协定中的贸易条款没有顾及到发展中国家的一些特殊情况，因而在有的内容中对发达国家和发展中国家一视同仁。WTO可考虑对发展中国家实施特别援助，包括财政和技术两方面，以确保发展中国家的产品在“绿色贸易”中具有一定出口竞争力。同时，禁止发达国家以任何方式向发展中国家转让受控物质及其制品的生产。

应当看到，尽管在多边贸易体制框架内容纳环境议题具有一定合理性,WTO体系也为有关环境与贸易政策的融合提供了更为广阔的空间，但这并不意味着ＷＴＯ应当成为一个专门的环境贸易法律体系。因为WTO组织法是多边贸易体制的法律基础,环境贸易措施的运用仅限于环保例外条款规定的适用范围内。在多边贸易体制的框架内使经济目标服从于保护生态的要求是不现实的。在涉及环境贸易措施的争端处理中,ＷＴＯ应采取审慎的态度,注意区别一国采取的环境贸易措施是真的保护环境还是借机行歧视待遇与保护主义之实。这也就是世界贸易组织在环境与贸易问题上的原则：既要保护环境,又要防止环境贸易措施被用于贸易保护的目的而形成非法的环境壁垒阻碍贸易的发展。

 

作者简介：张德军（1969--），男，山东沂水人，济南大学法学院副教授，法学硕士；

                李兴祝

[1]赵玉焕.贸易与环境：WTO新一轮谈判的新议题．中国方正出版社，2002年版，第36页

[2] 谢永亮.永远的难题———资源的争夺与保护[Ｊ].生态经济,2003,(1)

[3] ＷＴＯ协议、规则(中、英文文本)[Ａ],ＷＴＯ协议通[ＣＤ],北京时代超越科技发展有限公司,2002.

[4]曹建明．国际经济法专论．第六卷，法律出版社，1999年版，第502页