美国联邦最高法院首席大法官罗伯茨：美国联邦法院2013年年终报告 （可与我们的比较研究）

今年（指2013年，编者注）我本想另辟蹊径，在年终报告中谈一个新的话题。然而职责使然，司法预算问题仍旧是法院目前所面临的头等大事。今年就再参考一下卡普拉把狄更斯的小说《小气财神》改编为戏剧的模式，让我们看看过去是什么使我们的联邦法院系统正常运作，而在当前这个财政紧缩的时代里我们又在做着什么来使这种良好状态得以延续，未来若出现经费短缺我们又该如何应对？

经过两个多世纪的不懈努力，我们的联邦法院系统已成为世界各地争先效仿的楷模。每年都有许多国家的法官和司法行政人员抱着拓展视野、交流思想、完善自我之目的，到访美国法院。国外的法律人士，尤其是那些来自新兴民主国家的人们更理解司法不公所带来的恶果，所以都十分钦佩美国法院的公正、高效和透明。他们想知道我们成功的秘诀所在。每当我赞许正是由于我们联邦法官的智慧、清廉与对公共事业的无私奉献精神成就了我们司法系统的成功，他们从未流露出惊讶之情，然而当我又指出立法机关的极端重要性时，他们却扬起了眉毛。

我国的制宪先贤们创建了“一个最高法院”，但他们却赋予了国会建立“下级法院”的权力，而国会是通过制定普通的法律完成这一使命的。法官和律师公认1789年《司法法》的重要性，因为是这部法律奠定了联邦法院系统的基础。然而只有法史学家才能领会1891年《埃瓦茨法》、1925年《司法法》和1934年《实施条例》的不朽功绩，因这三部法律分别创建了地区上诉法院、授权最高法院酌情自行确定司法审查的范围以及授权联邦法院颁布运行程序规则的权力。上述各部成文法规均彰显了远见卓识的国会议员与司法界人士通力合作，不断完善联邦法院机制体制，以满足人民群众的司法需求。

历史所证明的一个重要事实，比权威人士和民意调查所展现的内容更加有力：美国法院的杰出表现在很大程度上应当归功于政治家们，因为是他们放下了一时的政见纷争，全力支持美国建立一个强大、独立、公正的司法部门，并使之作为廉洁政府和法治国家的核心要素。

现在的情况如何呢？我们认为下面这个事实大家均应知晓：国家需要一个平衡的总体财务安排来维持它在海内外的强劲势力。我们认为，法院系统同政府其他部门一样会受到财政紧缩政策的影响。但是，正如我之前所述，司法部门每年的开支实为国库的冰山一角，仅占联邦政府总支出的1/500。尽管如此，我们认为我们有责任尽己所能解决纠纷，减少联邦支出。

大约10年前，联邦法院即已着手采取降低司法成本的措施，远早于金融危机和联邦政府削减支出到来之际。如2012年我在年终报告中所述，联邦法院于2004年采纳了一项降低司法成本的计划，以控制法院办公租金、办公面积并减少新建项目。该项计划也通过不断合理配置人力资源、精简机构、引入激励机制等方式来降低成本。同时，联邦法院运用创新的方法探索了节约成本的有效途径。在过去的10多年中，联邦法院日益通过信息化手段发挥现有人员的工作积极性。法院管理者通过认真设计并定期更新法院的电脑办公系统节约成本，以确保法院诉讼表、财务管理、人员工资以及福利项目的正常运转。近年来，联邦法院侧重于裁减冗员并通过在联邦巡回法院内部甚至是跨联邦巡回区法院之间共享司法行政管理服务——例如财务和人员管理制度——以实现更大规模地节约成本的目标。

在联邦法院的倡导下，《2011年预算控制法》削减支出条款于2013年3月1日生效时，联邦法院已经降低了大量的成本。全国范围内的联邦法院在2013财年削减了5%的法院经费，达3.5亿美元，这是联邦法院历年削减经费最多的一年。削减支出对联邦法院的影响远甚于对其他政府机构的影响，因为实际上联邦法院所有的核心职能都是宪法和法律规定的。与大多数行政机构不同的是，联邦法院无权因为财政削减支出的缘故而取消或拖延审判工作。联邦法院必须在严格的审理期限内审理各自司法管辖区内所有的刑事、民事和破产案件。由于法院办公租金和法院工作人员薪酬等硬性支出并不会因削减开支而有所变化，因此，在全国范围内削减5%的法院经费意味着，法院预算中其他的非硬性项目削减的幅度更大。

为应对政府削减支出，负责资金分配的司法会议执委会采取了一系列紧急措施。其中，执委会拨给联邦法院相关部门的资金减少了10%，这导致法院工作人员的进一步减少。受政府削减开支以及2011年预算收紧的综合影响，全国范围内联邦法院工作人员减少了3100人（约占总人数的14%），现有员工是1997年以来最少的，约1.9万人，而同期法院工作量则呈明显上升势头。联邦律师事务所的工作人员也在减少，仅2013财年就减少了13%。

削减支出对法院工作的影响是全面的。参与新的民事和破产案件审理工作的书记员更少了，这会拖延案件审理过程；负责缓刑和审前程序的工作人员更少了，这不利于保护公众免受待审被告人和监禁后释放的罪犯的侵害；法律援助律师更少了，这不利于保护贫穷的刑事被告人获得宪法规定的律师为其提供辩护的权利，最终将拖延案件审理进程，导致被告人无法获得公平及时的审判；联邦法院用于安全保障的资金更少了，法官、法院工作人员和公众的安全风险骤升。

在政府削减支出的大背景下，联邦法院将不断探索节约成本的有效途径。例如，司法会议最近针对法院办公面积采纳了一项“No Net New”（禁止完全新增）政策，即在同一财政年度中，一个联邦巡回法院如果存在新增建筑面积的情况，那么必须减少同等的现有建筑面积以达到增减平衡。司法会议计划到2018财政年度末实现法院办公面积减少3%的目标。执行上述政策的唯一例外是经国会专门批准的新建办公大楼和维修、改建项目。

值得欣慰的是，国会已经认识到法院所面临的特殊挑战。国会在10月中旬制定了一项可持续方案以解决财政迟延拨款问题，该方案恢复了联邦法院丧失的部分财政拨款。可喜的是，国会提议通过2013年两党预算法，该法确立了2014和2015财年的“顶线预算帽”。这为联邦法院在近年政府削减支出的背景下获得必要的财政拨款创造了条件。

但是，未来国会应如何在财政上支持法院工作呢？12月5日，司法会议提请国会批准联邦法院2014财年70.4亿美元拨款。司法会议估算的拨款数额依然不到联邦财政总支出的1/500，而这却为美国维续着一个最好的司法机构。该项拨款请求是合理修正后的结果。它比（我们持乐观态度的）联邦法院最初的预算请求少了1.8亿美元，比参议院拨款委员会提交批准的联邦法院预算少了1.2亿美元，仅比众议院拨款委员会提交批准的联邦法院预算多0.13亿美元。

司法会议修正的拨款请求包括全国法院法官工资和法院日常运转支出共50.5亿美元，这比众议院提交批准的支出高出0.49亿美元，比参议院提交批准的支出低了0.41亿美元。该项请求将用来补充一些法院书记员、缓刑官和审前程序工作人员的职位。这也将用于支付毒品和心理健康测试以及治疗服务等项目的费用，并用于支付对待审被告人和监禁后释放的罪犯进行定位监控的费用。这笔款项还将用于信息技术系统以及节约成本的技术。

在政府削减支出的背景下，联邦法院缺乏经费保障将会是什么后果呢？前景将很不妙：联邦法院将进一步缺乏经费保障。此外，因通货膨胀提高了联邦法院“必须支出”的费用，司法会议要在2013财年拨付给全国法院预算款项的基础上再削减3%的支出。这些预算削减将导致法院裁员1000人左右。首当其冲的后果就是会进一步拖延民事和刑事案件的审理。对于民事和破产案件来说，进一步的后果包括商业的不确定性、丧失商机以及权利得不到保护。对于刑事案件来说，这些后果对公共安全构成了实质性的威胁。

司法会议也申请了10.4亿美元经费用于法律援助服务。在2014财年该项经费可用于聘请21万名法律援助律师，同时也可用于支付因经费削减所扣除的法律援助凭证费用。政府削减支出导致法院缺乏经费保障将会导致刑事案件审理的进一步拖延。鉴于2014财年的经费尚未确定，联邦法院不得不继续采取临时性的应急措施，以每小时15美元的标准聘请私人律师保障贫穷的刑事被告人的辩护权。

司法会议为确保法院安全的预算申请为4.98亿美元，为陪审员的预算申请为0.54亿美元。每项申请都低于各自在众议院和参议院提交批准的支出数额。政府削减支出时期如果不对法院安全提供经费保障将危及到全国法院中的公众安全。同样，不对陪审员提供经费保障的结果就是，财政年度结束前两个月用于陪审团的经费就没有了，这实际上间接地拖延了刑事和民事案件的审理。

国会已定于2014年1月15日完成2014财年的拨款程序。在即将到来的两周以及未来的时间里，我希望总统和国会认真对待联邦法院的经费保障请求，以避免联邦法院因批准的预算拨款低于最低需求而导致的不利后果。联邦法院继续要仰赖于我们的行政和立法机关的同事们的远见卓识和政治智慧。不难想象，联邦法院的基本职责未能实现破坏的是公众对联邦政府的信心。《守财奴斯克鲁奇的鬼魂》和乔治·贝利的《守护天使》都有美满的结局。我们也希望联邦法院的财政拨款同样有美满的结局——尽管可能不是一个扣人心弦的故事。

我很荣幸能够借此机会感谢全国法院的法官和法院工作人员卓有成效的工作和无私奉献精神。在过去的一年中，他们以有限的司法资源满足了诸多的司法需求，表现出了令人钦佩的勇气、坚毅和创新。尽管现在面临着许多未知的挑战，但联邦法院还是继续用他们的智慧和耐心履行着他们的神圣职责。

祝大家新年快乐！

附录：

美国联邦法院工作量

在2013年，美国联邦地区法院的案件量增加了，缓刑案件相对稳定，联邦上诉法院、破产法院与审前程序分流的案件量则下降了。联邦地区法院受理的案件数量增长了1%，共375870件。截止2013年9月30日，被监管的罪犯数量下降了不到1%，共131869人。美国联邦上诉法院的案件数量下降了2%，共56475件。审前程序分流的案件下降了6%，共103003件。破产法院受理的案件数量下降了12%，共1107669件。

联邦最高法院

起诉到最高法院的案件总数从2011司法年度的7713件下降到2012司法年度的7509件，下降了2.6％。司法援助案件总数从2011司法年度的6160件下降到2012司法年度的6005件,下降了2.5％。收取诉讼费的案件从2011司法年度的1553件下降到2012司法年度的1504件，下降了3.2％。在2012司法年度（2012年10月1日至2013年9月30日），共讨论案件77件，76件得到处理，73件签署了正式判决，而2011司法年度讨论了79起案件，处理了73起案件，64件签署了正式判决。在2012司法年度，最高法院还发布了5个未经讨论、不需法官署名的一致性判决意见书。

联邦上诉法院

联邦地区上诉法院受理的案件2011司法年度上升了4％后，2012司法年度下降了2%，共56475件。包括占51%的当事人诉讼在内的民事上诉案件的数量下降了1%。刑事上诉案件的数量下降了13%。针对行政决定的上诉案件和民事上诉案件略有减少。初审案件的数量上升了20%，破产上诉案件的数量上升了12%。

联邦地区法院

美国联邦地区法院民事案件上升了4％，共284604件。跨州案件（比如不同州公民间的诉讼案件）数量增长了4%，主要是人身伤害和产品责任案件数量的上升。

美国作为被告的案件数量因社会保险案件的增加而上升了4%。国家作为原告的案件数量因学生拖欠贷款案件的持续减少而下降了13%。

刑事案件（包括移民犯罪案件）被告人数量下降了3%，为91266人。除移民犯罪案件外，减少的刑事案件中被告人受指控的罪名几乎涵括了各种主要的犯罪，包括毒品犯罪。移民案件受指控的被告人数量下降了5%。西南边境地区的移民案件依然占全国移民案件的75%。

因性犯罪受指控的被告人数量上升了10%。因暴力犯罪和违反法律受指控的被告人数量也上升了。

破产法院

破产法院受理的案件数量下降了12%，为1107699件。破产案件数量在90个地区中有86个地区下降了。消费者案件（比如非商业案件）下降了12%，商业案件下降了17%。与该法第7章有关的案件下降了14％，与第11章有关的案件下降了10％，与第13章有关的案件下降了8％。

这是自《2005防止滥用破产与消费者保护法》生效后，2007年至2010年积聚了大量破产案件后出现的明显下降。本司法年度的破产案件总量不到2010司法年度破产案件总量的31%。

联邦缓刑与审前程序

2013年9月30日，被监管的罪犯数是131869人，比上一年的总数下降了不到1％。从矫正机构释放后接受释放监管的人数增长了1％，达到109379人，是被监管罪犯总人数的83％。

2013年，包括审前程序分流案件在内的审前程序案件下降了6％，共103003件。

（译者单位：最高人民法院）