平台经济反垄断新视角探究

我国平台经济反垄断规制经历了逐步进入强监管时期的不同阶段，实践中遇到了由平台经济的特征所带来的对反垄断规制的极大挑战。此时，传统反垄断规制工具、方法已不适用。为此，有必要建立崭新的视角，关注欧盟、德国、美国平台经济反垄断规制的最新做法，结合国内对阿里巴巴、美团反垄断行政执法的实例和法院审理的反垄断司法裁判案例，重新审视反垄断规制的分析框架、政策取向以及数字竞争规则，强化对平台经济反垄断规制的竞争分析和法律论证。

近年来，包括我国和欧美国家等，在全世界范围内都掀起了一轮对平台经济进行反垄断规制的热潮，并呈现出监管常态化、执法严厉化的态势。尽管各国平台经济反垄断规制的具体背景、考量因素不同，但大多还是着眼于平台经济本身特点以及平台垄断带来的巨大挑战。比如，2023年10月，印尼为了保护消费者权益和维护公平竞争的市场环境，宣布禁止在社交媒体平台上进行电子商务交易。

我国平台经济反垄断规制经历了逐步进入强监管时期的不同阶段，实践中遇到了由平台经济的特征所带来的对反垄断规制的极大挑战。此时，传统反垄断规制工具、方法已不适用，竞争监管中关于干预不足与干预过度的天平左右摇摆，平台市场中公平竞争与创新发展的新旧问题相互纠结。

为此，有必要建立崭新的视角，关注欧盟、德国、美国平台经济反垄断规制的最新做法，结合国内对阿里巴巴、美团反垄断行政执法的实例和法院审理的反垄断司法裁判案例，重新审视反垄断规制的分析框架、政策取向以及数字竞争规则，强化对平台经济反垄断规制的竞争分析和法律论证。

平台经济反垄断分析框架的新模式

传统反垄断模式中，通常采用“相关市场界定—市场支配地位认定—行为违法性分析”的框架。对“相关市场”和“市场支配地位”的认定，是传统反垄断分析框架的优先考量因素。但是，平台经济的相关市场不易清晰界定，很难认定具有排除、限制竞争的平台在相关市场具有市场支配地位，照搬传统分析框架无法解决数据、算法、技术以及平台规则等引发的滥用市场支配地位问题，亟需重新构建针对平台反垄断规制的框架结构。

在我国法院审理的奇虎360与腾讯反垄断纠纷案中，最高人民法院认为，如果通过排除或者妨碍竞争的直接证据，能够对经营者的市场地位及被诉垄断行为的市场影响进行评估，则不需要在每一个滥用市场支配地位的案件中都明确而清楚地界定相关市场。最高人民法院的这一观点立场实际上承认互联网平台反垄断案件应当关照案件具体情况，考虑互联网平台的特殊性，以此确定是否需要遵循“界定相关市场”的传统反垄断分析框架。同样地，国家市场监督管理总局在2020年11月10日发布的《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》规定：“在特定个案中，如果直接事实证据充足，只有依赖市场支配地位才能实施的行为持续了相当长时间且损害效果明显，准确界定相关市场条件不足或非常困难，可以不界定相关市场，直接认定平台经济领域经营者实施了垄断行为。”[1]

近年来，欧盟、美国针对平台经济的反垄断规制，在立法、执法监管上提出了一系列新思路、新举措。[2] 欧盟创制了“守门人”平台主体，美国则推出了“受监管平台”概念，德国也有“对跨市场竞争具有重要意义”企业的特殊监管。只要符合这些主体条件，便无须遵循传统的反垄断分析框架、“界定相关市场”，进而有效规制垄断行为。[3]

我国可以借鉴欧盟、美国等的做法，在平台反垄断规制中，引入主体规制模式作为行为规制模式的补充,[4] 跳出传统竞争法的“市场支配地位” 认定框架，为2022年修正的我国《反垄断法》第九条、第二十二条第二款提供一种可能的解释路径。国家市场监管总局2021年10月发布的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》，就依据用户规模、业务种类、经济体量、限制能力四个方面，将平台分为超级平台、大型平台和中小平台三级。从国家市场监管总局对阿里巴巴集团控股有限公司、美团实施“二选一”反垄断调查行政处罚决定书的分析思路来看，其实际上也是将阿里巴巴网络零售平台、美团网络餐饮外卖平台作为超大型平台对待，通过实施主体规制模式进行规制，比如在平台服务市场份额的指标多元且不统一的情形下，认定美团市场份额超过50%，进而可以推定其具有市场支配地位。 

平台经济反垄断政策取向的新思维

欧盟推出《数字市场法案》《数字服务法案》，明确目标是对大型互联网企业进行监管，防止数字市场的垄断行为，确保数字市场的公平和开放，维护数字市场的公平竞争和保护消费者权益。[5]美国在数字市场反垄断政策取向上倾向于提高消费者福利，主要关注消费者需求满足的最大化。美国在《数字化市场竞争调查报告》之后，推出包括《终止平台垄断法案》等六项数字经济反垄断相关法案，旨在通过消除具有支配地位的在线平台同时拥有或控制平台以及其他业务而产生的利益冲突，以促进数字市场的竞争和经济发展机会。[6]

我国《反垄断法》第一条明确，反垄断是“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，鼓励创新，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益”。国家市场监管总局发布的《平台经济反垄断指南》第一条亦指出，其是“为了预防和制止平台经济领域垄断行为，保护市场公平竞争，促进平台经济规范有序创新健康发展，维护消费者利益和社会公共利益”[7] 。但是，我国目前尚未推出针对超大型平台的反垄断法律方案，因此在针对阿里巴巴、美团进行反垄断调查和实施处罚中，面临着法律论证不足、竞争分析不够等问题。比如，认定阿里巴巴、美团平台拥有海量的交易、物流、支付等数据，具有先进的算法、大数据分析、云服务、人工智能技术、可靠的安全系统等先进的技术条件，平台拥有很高的经营者和消费者认可度，以此作为认定其具有市场支配地位的考虑因素，会引发关于反垄断的价值目标是否是为了提高消费者福利、是否是为了促进平台创新发展的质疑。

鉴于此，我国在制定反垄断政策时，可以借鉴欧美的经验，将消费者福利提升作为一个重要的价值取向。这意味着我们应该关注消费者的权益和利益，通过促进竞争、保护消费者权益、防止滥用市场支配地位等手段，保护消费者选择权，提高产品质量和服务水平，从而实现消费者福利的提升。互联网平台的创新能够推动经济增长和社会进步，为消费者提供更多样化、高质量的产品和服务。在制定反垄断政策时，我们也需要考虑如何支持和鼓励平台的创新发展，在平台创新发展和消费者福利提升之间寻求平衡。

因此，我国可以参考美国、欧盟等主要国家和地区的做法，推出立足于反垄断目标的规制平台经济的法律方案。在认识到传统的反垄断规制工具和方法的局限性的基础上，积极拓宽针对平台经济规制的思路，聚焦效率和消费者福利的提升，以“竞争—创新—效率—消费者”重构反垄断规制的政策目标体系。反垄断规则的调适需以“保护消费者利益 ”为目标，以创新效率的提升为方向，也不宜期望通过反垄断规制解决平台垄断的所有问题，避免泛化适用反垄断规制、过度规制或不当规制而冲击市场主体的创新积极性。

平台经济反垄断中数字竞争规则的新构建

数据在平台经济竞争中处于核心地位，围绕数据展开的不公平竞争行为是平台经济反垄断规制的焦点。要将平台的数字化特征纳入反垄断分析框架进行必要的规则调适，有必要对传统的反垄断传统工具进行修正，健全数字竞争规则。[8]

我国目前的法律制度体系中缺乏数字竞争规则，导致难以有效评价平台所掌握的数据力量与其市场势力的关联度，不能及时准确地规制数据驱动型经营者集中以及其他运用数据实施的垄断行为。[9]比如，直播平台经营者依法收集的直播数据集合享有竞争法上的权益，他人用技术手段抓取平台数据向公众提供，破坏了平台产品及其服务的正常运营，可能构成不正当竞争行为。[10]但是，从反垄断法的视角来看，平台直播数据不仅关乎平台经营者的利益，也与消费者的个人信息保护以及社会公共利益息息相关，平台对直播数据也有相应的管理责任。

因此，需要处理好平台经济反垄断与数字竞争规则的关系，厘清数据权益不正当竞争与反垄断责任的边界。一方面，平台对数据享有竞争权益，市场新进入者不得采用不正当手段收集平台数据。另一方面，基于数据的公共物品属性，平台不得滥用市场优势争夺数据的控制权，不得对数据进行不当垄断，不得给平台市场新进入者造成壁垒。

构建数字竞争规则，特别是在平台经济反垄断领域，需要平衡数据共享和开放的反垄断规制要求，与平台基于数据权益的反不正当竞争权益之间的关系。

一是要确保数据权益的合理保护。平台在积累和利用大量数据时，也需要保护用户数据的隐私和安全。在制定反垄断规则时，应该确保平台在数据收集、处理和利用方面符合相关的隐私和数据保护法律法规，并采取适当的安全措施，在保护用户权益的同时，防止滥用数据权益导致的不正当竞争行为。

二是要强调公平竞争原则。在制定反垄断规则时，应该强调公平竞争原则，防止平台通过滥用数据权益来限制竞争和扼杀竞争对手。这可以通过规定和禁止某些不正当竞争行为来实现。同时，也要尊重企业通过自身投入建立起来的数据资源，这是保持企业活力的基础。不能形成潜在的“数据资源多就应该共享和开放”的观念，否则将大大扼杀企业的创新投入。

三是要建立灵活适应性强的规制框架。由于数字经济的快速发展和市场环境的不断变化，反垄断规制需要具备灵活性和适应性，以应对新的竞争挑战和垄断行为。规制框架应该能够及时调整和适应市场变化，并充分考虑技术创新和市场发展的特点。

四是要权衡利益。要综合考虑数据保护、公平竞争原则、灵活适应性和广泛征求意见等因素，以实现公平竞争、创新发展和保护用户权益的目标。

[1]该条款于2021年正式发布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》中被删除。国家市场监督管理总局在对阿里巴巴集团控股有限公司、美团实施“二选一”垄断行为调查时，均将界定“相关市场”、认定市场支配地位作为认定垄断行为的前置条件。

[2]具体参见王晓晔 ：数字经济需要反垄断监管，但应避免照搬欧美做法，ttp://economy.caijing.com.cn/20201126/4717972.shtml，2023年10月17日访问。

[3]欧盟在《数字市场法案》中创设了“守门人”平台主体概念，并围绕“守门人”构建平台反垄断规制体系。2023年9月6日，欧盟委员会根据《数字市场法案》（DMA）首次指定六家企业（Alphabet、亚马逊、苹果、字节跳动、Meta、微软）为“守门人”。德国于2021年1月出台《反对限制竞争法第十修正案》这一“数字化竞争法”，提出“对跨市场竞争具有重要意义”企业的特殊监管。美国引入“受监管平台”这一核心概念，在线平台符合以下条件即为“受监管平台”：一是在美国至少拥有5000万月活用户或10万月活商业用户；二是被拥有6000亿美元年销售额或市值的人拥有或控制；三是构成在线平台上或与在线平台直接相关联的任何产品、服务的销售或提供的关键交易对象。虽然美国没有直接标明其监管要求针对谷歌、苹果、脸书和亚马逊四大科技巨头，但目前仅有这四家企业符合上述列举的“平台”要求。

[4]参见埃莉诺 · M · 福克斯著，周丽霞译：《平台，力量与反垄断挑战：对缩小美国与欧洲分歧的审慎建议》，《竞争政策研究》2020年第5期。该文亦认为，基于反垄断法意义上的大数据滥用问题的现实性和紧迫性，作者建议美国法承认具有支配地位的大数据平台拥有足以造成竞争损坏的经济力量，当具有支配地位的平台的行为已经表现出反竞争特质时，应当简化对力量和效果的证明，迅速分析有利于竞争的正当理由问题。

[5]欧盟反垄断相关规定见《欧盟运作条约》（TFEU）第101至109条，由欧盟委员会进行事实调查，并对违法行为采取行动以及实施处罚；对欧盟委员会反垄断决定不服的，可以提交法院进行诉讼审理。

[6]美国在联邦层面，由美国联邦贸易委员会（FTC）与司法部共同实施反垄断规制；在州层面，由州检察长负责执行反垄断。与欧盟的反垄断行政执法有所不同，美国反垄断行政执法机关的执法必须通过诉讼程序，主要是通过提起诉讼的方式追究垄断责任。另外，竞争者、供应商和客户可就垄断行为造成的损害寻求赔偿。私人是美国反垄断的主体。

[7]我国于2018年将反垄断执法机构明确为国家市场监督管理总局，其可以进行反垄断调查以及实施处罚。法院继续保留审理涉及反垄断纠纷民事案件的管辖权，包括审理因不服国家市场监管总局的反垄断决定而提起的行政诉讼案件。

[8]具体参见孙晋：数字平台垄断与数字竞争规则的建构，法律科学（西北政法大学学报），2021年第4期。

[9]具体参见陈兵：因应超级平台对反垄断法规制的挑战，法学，2020年第2期，第113页。

[10]具体案例参见北京知识产权法院审理的北京微播视界科技有限公司诉北京创锐文化传媒有限公司运用技术手段获取平台数据通过“刷宝”App向公众提供的不正当竞争纠纷案[（2021）京73民终1011号]；杭州市余杭区人民法院审理的“微播视界”诉“六界”抖音平台直播数据权益不正当竞争纠纷案等。